贪污受贿的胚胎性原因及其预防

苗 勇

[内容摘要] 贪污受贿是伴随着人类社会而存在的现象。普遍现象必然有普遍原因，用偶然的或者局部的因素，是不能解释普遍情况的。贪污受贿的最一般的原因是公权在自私观念的支配下谋取私利，公权、自私、私利三者的结合，乃是任何贪污受贿的共同原因。其他的原因，都是次一级的本质。预防贪污受贿，就必须从这个最基本的原因出发，有针对性地提出预防的根本方法。这个根本方法，就是要从内外两个方面入手，来预防掌权者自私意识的滋长。遏制了自私意识，也就从根本上遏制了贪污受贿现象的出现。
[关键词] 贪污受贿 基本原因 根本方法

要遏制贪污受贿行为，加强廉政建设，必须对贪污受贿的原因有一个深刻的认识。在这个基础上，我们才能有针对性地提出预防此类行为的对策，才能行之有效地做好预防工作。
一、贪污受贿行为的普遍性
人类社会，从古到今，贪污受贿行为无时不有，从未绝迹。
早在原始社会时期，贪污受贿现象就已经出现。美国当代著名的人类学家、原始法研究的权威霍·贝尔在他所写的《初民的法律》一书中，描述了一种原始社会里的腐败现象。安加科克是加拿大中部和格陵兰岛西部的爱斯基摩人的巫师的称呼。爱斯基摩人认为，在公共集合的场合忏悔可以净化灵魂，而巫师享有主持公开忏悔的权力。在主持忏悔活动中，某些安加科克也会滥用职权。心仪一个有夫之妇而又不敢与她的丈夫争斗的人会“贿赂”巫师，请他捏造出其婚姻招神灵嫌怨的依据。或者，温和一点的说法是：这种具有特殊身份的人（指安加科克）能以权卖“钱”。在西阿斯加的内地，“他确确实实向周围的人发布命令，从他们那里聚敛财富。”①中国也不例外，我们现在缺少这方面的史料，但从出土文物中可见一斑。在陕西华县元君庙发现的遗址中，女性随葬品较男性的稍微丰富些。因为在母系社会中，女性拥有家长权力，所以，尽管当时物质匮乏，但拥有家长权力的女性利用职权，较多地占有了财富。到了父系社会，利用权力占有财富的现象就更为明显了。在大汶口、江苏邳县和涧沟（在河北邯郸）的父系氏族公社的墓葬中，可以看到大量的墓葬没有任何陪葬品，但少数墓葬中却有精美的骨制品和其他装饰品。如邳县刘林的一个墓群的中心，有两个男子仰身直肢葬在一条轴线上，死者两手执着带骨角柄的獐牙钩形器，足旁有狗殉葬，随葬品相当多。这种现象表现死者是位握兵权又拥有财富的人，很可能就是两个氏族首领。②有权力的人占有了更多的财富，破坏了原始社会公平的原则，这难道不是贪污受贿的表现吗。
到了奴隶社会和封建社会，贪污受贿现象就更为盛行了，而且是彻头彻尾的腐败。权力完全被私有化了，“十八世纪前，统治者以其私人身份做的事与以其公职做的事之间没有明显的分界线。此前，英国被当作统治者的私产来处理。这就是国家私有理论，所有的公职都被君主当成礼物来随心所欲地出卖、赐予或处置。”培根在1618年当上了大法官，他说过一句名言：“一次不公正的判断比多次不平的举动为祸犹烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公正的判断则把水源败坏了。”然而，正是这位充分认识了司法重要性的、知识渊博的人，当了三年大法官，便被指控搞腐败，收受了诉讼当事人的贿金。③而在古代中国，皇帝号称“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，本身就是最大的腐败者。他们利用权力，大肆搜刮民脂民膏，过着腐朽糜烂的生活。上行下效，各级官吏无不竭尽腐败之能事。一部封建史，就是一部腐败史。王亚南说：“历史家昌言中国一部二十四史是相砍史，但从另一视野去看，则又实是一部贪污史。”④列代列朝，清官可谓凤毛麟角，而贪官却比比皆是。“天下衙门朝南开，有理没钱莫进来”，“三年清知府，十年雪花银”，便是其典型写照。嘉庆四年（1799年）正月初三，太上皇乾隆寿终正寝，“天”崩塌了，历史上最大的贪官——和?的官运和生命也走到了尽头。正月初五，和?被人劾奏。正月初八，嘉庆传旨，将和?革职查办。正月十七，公布查抄清单，随即赐和?自尽。和?通过贪贿勒索，聚得家财共“合白银近十亿两”，相当于清政府20年收入总和的一半多。⑤从中可见，中国古代社会腐败之极。
人类社会进入资本主义后，尽管统治者倡导民主和法治，但贪污受贿现象却依然严重存在。发展中国家腐败问题十分严重，被人称为世界上最腐败的国家之一的乌干达，有一次内阁会议上，一位部长直言不讳地指出：所有的官员都有腐败行为，他说在场的有谁能否认自己贪污，请站出来。结果与会者没有一个人站出来。菲律宾前总统马科斯在其独裁专政20多年中聚敛了100多亿美元，使国家遭受了1000多亿美元的损失，当时国家一年的财政开支只有31亿美元。据一些专家估计，在马科斯当政的最后几年中，国民生产总值有40%被各级政府官员贪污掉。⑥发达国家同样也不例外。美国学者约翰· 彼斯特和苏珊· 韦尔奇，曾发出美国腐败的调查表，表中所列项目，基本概括了美国腐败的类型和特征：
（1）一位总统候选人，答应以大使职位换取竞选捐款：
（2）一位国会议员，利用他的老资格为他的选区的一家公司取得一项武器合同；
（3）一位国会议员将公共资金用于私人旅游；
（4）一位国防部长，他在一家公司中拥有价值50000美元股票，而国防部长与这家公司之间有一项百万美元的合同（国防股票）；
（5）一位公共官员，施加影响，使自己的一位朋友或亲戚被法学院录取；
（6）市长家的私人车道由市政当局铺设；
（7）一位州议员，兼公共道路委员会主席，批准购买一块地（她最近才获得的地皮）；
（8）在一家公司拥有50000美元股票的法官，参与一起与该公司有关的案子；
（9）一位立法者，接受了一大批竞选捐款，作为对他在立法议案中“正确地投票”的回报；
（10）一位国会议员，在新泽西的美孚石油公司拥有大量的股票，为保持对石油损耗的补贴而努力。⑦
克拉费伦曾将腐败视为美国的特征，他惊讶，在这个其文化渊源于西欧启蒙思想的国家中“甚至今天仍然存在着无孔不入的腐败。”约翰 ·G ·彼特斯和苏珊 ·韦尔奇抱怨，“尽管在卖国政治生活中，腐败是无时不在的，”“但美国政治的分析家们却从未对此作过系统的研究。”⑧
在日本，更是腐败迭出，丑闻不断。战后，在自民党执政的近40年间，全国关注的腐败大案就有40多起，所有这些大案都涉及自民党主要领导人，列届首相（总裁）中绝大多数涉及贪污、受贿、逃税之嫌。50年代中期至60年代发生“岸介信丑闻”，岸介信以首相的权力与垄断公司勾结，从日本对亚洲一些国家的战后赔款中捞取巨额“好处费”。70年代，在世界颇有影响、曾任日本首相的田中角荣，把“金钱等于权力”视为座右铭，在他当政时的国会议员几乎全部接受过财团的金钱馈赠。他身为首相，却践踏法律，参与实施对全日航空公司购置美国洛克希德公司的“三星”飞机的指挥权，事后，该公司赠与贿赂款达5亿日元。⑨
俄国十月革命后，社会主义制度诞生了。这个美好的制度虽然是迄今为止人类最为先进的制度，但她同样未能铲除贪污受贿的病魔。苏联共产党下台，一个十分重要的原因，就是党内腐败现象严重。在“8·19”事件之前，苏共各级党组织已在很大程度上被官僚特权阶层、腐败分子所控制。党同人民群众的血肉联系，在许多地方已经荡然无存。苏共领导层一边讲人民是国家的主人，一边却由“公仆”们随意作出损害人民利益的决定。他们从特供商店低价购买进口名牌商品和把子女送到西方留学；将国有企业化为私有；利用高通货膨胀率，通过获得和挪用巨额贷款谋利，甚至靠扣压、推迟发放工人工资经商；通过办银行假破产侵吞客户资金……俄罗斯新闻媒介直言不讳地指出，俄国的暴发户中，61％的人是靠将国有企业化为私有；而十分之九的私有企业老板，是过去社会主义企业的领导人。美国一个专门研究俄罗斯问题的工作小组负责人弗兰克·奇福德说：“〔前苏共〕是唯一一个在自己的葬礼上致富的政党。”苏联解体前不久苏联社会科学院曾进行过一次问卷调查，被调查者认为苏共仍然能够代表工人的仅占4％，认为代表全体人民的占７％，认为苏共代表全体党员的也只占１11％，而认为苏共代表党的官僚、代表干部、代表机关工作人员的，竟占85％！也就是说，绝大多数苏联人民并不认为共产党是他们利益的代表。在这种情况下，人民乃至普通党员自然不会再有当年保卫苏维埃政权和社会主义国家那种政治热情和奋不顾身的精神了，对苏共的垮台冷眼旁观，甚至出现在对立营垒中，都是不奇怪的。从某种意义上说，正是苏共腐败，党群关系的解体，才导致了苏共下台和苏联解体的悲剧。⑩
在我国，贪污受贿问题同样从建国以来就一直缠绕着我们。1949年3月，毛泽东在河北省平山县西北坡召开的党的七届二中全会上富有远见地预言：“可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，他们在这些敌人面前不愧英雄的称号；但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖衣炮弹面前要打败仗。我们必须预防这种情况。”⑾果不其然，毛泽东在建国前所担心的情况竟成了现实。新中国成立不久，腐败之风就扑面而来，毛泽东称之为“贪污浪费的狂澜”。党中央决定在全国开展“反对贪污、反对浪费和反对官僚主义”和“反对行贿、反对偷税漏税、反对偷工减料、反对盗窃国家财产、反对盗窃国家经济情报”的“三反五反”运动。1952年1月9日，当时负责“三反”工作的薄一波在中央、华北和京津两市运动初期的干部大会上指出：在政府系统的27个单位内，已发现有1670多名贪污分子；其中，影响最大的是原天津地委书记刘青山和后任天津地委书记的张子善。⑿改革开放以来，腐败现象更为严重。1982年4月10日，小平同志在中央政治局会议上作了《坚决打击经济犯罪活动》的讲话。他说：“现在是什么形势呢？我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了。卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。犯罪的严重情况，不是过去‘三反’、‘五反’那个时候能比的。那个时候，贪污一千元以上是‘小老虎’。一万元以上是‘大老虎’，现在一抓就往往是很大的‘老虎’。……这股风来得很猛。如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那么，我们的党和国家确实要发生会不 会‘改变面貌’的问题，这不是危言耸听。”从那以后，我们一手抓打击，一手抓预防。虽然取得了反腐败的阶段性成果，但贪污受贿的势头并未得到有效遏制。现实生活中大量发生的、触目惊心的案件，使我们不得不看到，反腐败，任重而道远。
从上述分析，我们不难得出这样一个结论，在人类社会中，贪污受贿现象具有普遍性。
二、贪污受贿最根本的原因
哲学原理告诉我们，事物的本质是分层次的。客观世界的本质是物质，这是最基本的；而后分为有生命的和无生命的物质，这是次一级本质；然后再进行分类，直至表现为丰富多彩的世界。
分析某一事物的本质，也应当采用此办法。如马克思分析资本主义制度时，就是从最基本的概念——商品，一层一层地剖析，深刻地揭示了资本主义的本质。为什么从商品开始分析呢？因为，商品中包含了资本主义制度最基本的矛盾：使用价值和价值、具体劳动和抽象劳动、私人劳动和社会劳动之间的矛盾。资本主义制度，就是在这些矛盾的展开和激化。
同时，科学的认识论原理告诉我们，普遍事物，必然有普遍的本质，偶然的原因，是无法说明普遍事物的。只有当某一原因，能够解释普遍现象时，它才是这一普遍事物的原因。
我们分析贪污受贿的最基本原因时，必须遵循上述原理。否则，我们是难以解释古今中外普遍存在着的腐败现象。我们把贪污受贿的普遍原因称为胚胎性原因。一切贪污受贿，都是从这一胚胎中发育出来的。
基于上述认识，以下一些观点显然是片面的或者是肤浅的，因为它们不能解释古今中外的一切贪污受贿现象。
1、封建残余思想的影响。在封建社会，建立的是权力私有化制度，这是该社会腐败产生的基本原因。它只能说明这个社会制度腐败现象的次一极本质，不能揭示其他社会制度腐败产生的原因,封建残余思想就更不能揭示其他社会制度中腐败现象的原因。因而，无论是封建制度也罢，还是封建残余思想也罢，都不是孳生腐败的根本的、普遍的原因。例如，它不能揭示社会主义制度下产生腐败的根本原因。前苏联共产党腐败，导致建党七十多年后垮台，这不能简单地归咎为封建残余思想的影响。当前，我国腐败形势依然严峻，把它说是封建思想侵蚀的后果，怎么也不能使人信服。新中国毕竟已度过了五十多个年华了，还老用封建主义来解释当前的普遍现象，只能让人感到认识的浅薄和思维的简单。
2、资产阶级腐朽思想的侵蚀。许多人在总结当前腐败产生的原因时，往往少不了这一条。如果不是从最基本的原因来说，这个分析是有道理的。改革开放以来，发达资本主义好的东西进来了，腐朽的生活方式同样也影响了我们。但辩证法告诉我们，事物的本质是由内因所决定的，外因仅仅只是条件。用条件性的东西来说明事物的本质，是违背事物运动规律的。因此，这样的分析也只能从条件的角度而言的，没有触及腐败的深层次本质。
3、市场经济的负面影响。目前，我国基本上建立起了社会主义市场经济体制。民营企业、个体户普遍存在，公民的商品意识强化，人们普遍受物质利益的驱动而经营、活动。这样的体制，与资本主义社会一样，商品拜物教、货币拜物教必然应运而生，必然影响着生活在现实社会中的国家工作人员。但是，贪污受贿问题不仅仅存在于市场经济中，它还普遍出现在各种制度的社会中。没有市场经济，没有商品拜物教、货币拜物教，照样有腐败现象，而且，有的还十分严重。所以，如果对腐败原因的分析，停留在这个层面上，是不够深刻的。
法理学家卓泽渊说得很深刻：“要根治腐败，我们必须查明腐败的根源在哪里？我们曾经找了很多原因，如剥削阶级思想的影响，极端个人主义的恶性膨胀，市场经济的客观条件，马列主义没有学好，等等，这些都似乎是对的。但是都有值得疑义的地方。我认为，剥削阶级思想和极端个人主义都是原因。但是我们应当明白的是，一些资本主义国家，其剥削阶级思想的影响一定比我大，其极端个人主义的影响也绝对不会在总体上低于我国，但为什么我们的腐败现象还会比他们中的许多国家都还要严重而普遍？他们根本就不坚持马列主义啊？他们都深陷市场经济之中啊？”腐败现象普遍存在，必须有一种理论，能够解释所有贪污受贿存在的原因。这样的理论才能揭示贪污贿赂的普遍本质。其他次一级的原因，都是从这个最基本的原因所生发出来的。显然，上述几种认识都不能做到这点，这些观点都只能解释某个特定的社会制度产生腐败的原因，因而，均是次一级的本质。
综观古今中外的贪污受贿现象，它们的共性有哪些？找到了共性，也就找到了最普遍的原因。首先，他们都是社会的管理者，都掌握着公共权力。其次，他们都生活在现实生活中，都有自己的切身利益。再就是，有着自私自利的人格，他们身上或多或少地存在着人性的弱点。如果三者有机地统一于某个人身上，那么，腐败堕落便是他的结局。
贪污受贿的前提之一，就是拥有权力。没有权力，也就不可能利用职权搞腐败。但并不能认为，权力本身能够腐败。大家经常说“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对腐败”，这句名言是十分值得商榷的。陈卫东主编的《腐败控制论》中也写到：“我们认为：首先，权力的本身就蕴含着腐败的因子，这种因子就是腐败的权力根源；其次，权力本身所蕴含的这种腐败因子，从其产生的时候，就潜藏着发展的潜力，一旦这种力量获得合适的条件，包括经济的、社会的、文化的等条件，就会促使腐败现象的出现。”⒀这种观点也是错误的。我们这里讲的权力，是指控制、管理社会以维护某种利益的支配力量。就现代社会而言，则是指为了制造公共产品以确保社会稳定和发展、由人民通过民主而产生的支配力量，是人民意志的集中表现。这种权力，是一种公权力。就这种权力本身而言，怎么会有腐败的绝对趋势呢？怎么会有腐败的因子呢？因此，我们认为，仅就权力而言，甚至连腐败的影子都不见。科学的提法是，拥有权力，仅仅是腐败的前提条件之一。
而权力在人类社会中，是普遍存在着的东西。只要有社会存在，就必然有权力存在。因为，社会是一个组织系统，是一个有秩序的系统。组织、秩序是和权威联系在一起的，而权威则是权力的固有属性。无法想象，一个没有组织、秩序、权威和权力的社会是如何存在的。“大约在人类开始了稍具有组织性的社会生活起，权力就诞生了。而且凡具有某种组织化形式的社会生活中，就必有权力存在。按照这个基本假定，权力在人类生活的时间分布与空间分布上是普遍的。”⒁“权力，权力需要，权力异化，权力腐败，权力制约……乃是人类文明社会的一个永不衰竭的话题。”⒂正因为权力是和人类社会、腐败现象相伴而存在的，所以，它是解释贪污受贿的一个共性的因素。
腐败产生的第二个因素，就是掌握权力者都有自己的切身利益。人是自然属性和社会属性的统一。马克思说：“生命的生产——无论是自己生命的生产（通过劳动）或他人生命的生产（通过生育）——立即表现为双重关系：一方面是自然关系，另一方面是社会关系。”⒃从自然属性来讲，人是有各大系统所组成的，是血肉之体。马克思认为，“人是直接地自然存在物”，是“自然的、肉体的、感性的、对象性的存在物。”⒄这就决定了，人永远摆脱不了生理上的各种需要。恩格斯在《反杜林论》中则这样说：“人来源于动物界这一事实已经决定人永远不能完全摆脱兽性，所以问题永远只能在于摆脱得多些或少些，在于兽性或人性的程度上的差异。”⒅马克思所说的“自然的、肉体的、感性的对象性的”与恩格斯所说的“兽性”，都是指人的自然属性，人的生理机能。恩格斯说得很明白：“人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。”⒆在我国，早在两千多年前，孔夫子就说过：“食色性也。”不食人间烟火的圣人，绝对不存在这个世间的。掌握大大小小权力的官员，也有自己的长辈需要赡养，有自己的后代需要培养，也有自己的家庭生活，有自己的社交圈。总之，有各种各样的欲望。而这些社会关系的维系，各种欲望的满足，是少不了以物质作为基础的。看看我们周围的现实，代表最广大人民群众根本利益的共产党员，难道都是不言自己利益的超脱尘世的圣人吗？如果这样子来要求共产党员，是完全建立在乌托邦思想基础上的，本身就不是马克思主义的东西。对党员的要求，不是“大公无私”，而应当是“先公后私”。共产党员尚且如此，其他掌握权力的人，就更不要说了。任何掌权者，都是社会、人民大众的服务者，同时又是活生生的有着丰富利益要求的血肉之体。
所以我们说，掌握公权的人，不是没有自身利益的机器人。如果有一天，公权交给没有自身利益的机器人去行使，腐败是绝对不会出现的。但这是难以实现的，因为再先进的机器人，也是要有人来操作的。于是，权力最终还是由人来行使的。而人性，是具有永恒性的。所以，人类社会自从产生那一天起，就注定避免不了这对矛盾，即：公共权力必须由拥有自身利益的个体来掌握和行使。这才是腐败得以产生的两个最基本的因素。
当谈到人的自然属性时，我们是坚决反对人性恶的观点的。中国古代哲人荀子在谈到人性恶时说：“饥而欲饱，寒而欲暖，劳而欲休”，“若夫目好色，耳好声，口好味，心好利，骨体肤理好愉佚，是皆生于人之情性者也，感而自然，不待事而后生之者也。”⒇荀子把人的自然需要同人性恶等同起来，显然是错误的。人的自然属性是一个中性的概念，没有褒贬之意。人性的善和恶，是社会属性，是在社会中产生的，是由社会关系所决定的。因此，人的私利（人的自然需要）和自私（损人利己），乃是两个截然不同的概念。私利，是由人的自然属性所决定的；而自私，则是由社会关系所决定的。如果说人性本恶，天生如此，那么，自私便是人的天性了。这样一来，腐败只要具有这两个条件，就必然会产生。或者说，掌权者就一定是腐败者了。果真如此的话，那么人类社会也就太可悲了，也就不可能发展，人类的前途也就黯然无色。然而，事实并非如此，掌握公权的私人，能掌好权、用好权，在封建社会也是存在的。在民主法治发达的国家，廉洁从政，更是蔚然成风。同样，我们社会主义国家，绝大多数国家工作人员能够牢固树立全心全意为人民服务的思想，做到了勤政和廉政，这也是有目共睹的。为政清廉也是普遍现象。由此可以证明，人性不是自私的。
因此，人性不是自私的，而是表现为中性的需要。这种需要，仅仅是自然所决定的需要而已，丝毫没有善与恶的社会属性。由此推论，具有了上述两个因素，仅仅是腐败产生的现实可能性。公权由私人掌握，腐败的可能性要转化为现实性，还必须由一个必要的条件，这就是掌权者的自私性。可用下图(可称为腐败内在结构图)来形象地表述：
掌权主体




国家安全生产监督管理总局


国家安全生产监督管理总局令

第62号



《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》已经2013年7月29日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过，现予公布，自2013年10月1日起施行。




国家安全监管总局局长 杨栋梁

2013年8月23日



非煤矿山外包工程安全管理暂行办法



第一章 总 则

第一条 为了加强非煤矿山外包工程的安全管理和监督,明确安全生产责任，防止和减少生产安全事故（以下简称事故），依据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国矿山安全法》和其他有关法律、行政法规，制定本办法。

第二条 在依法批准的矿区范围内，以外包工程的方式从事金属非金属矿山的勘探、建设、生产、闭坑等工程施工作业活动，以及石油天然气的勘探、开发、储运等工程与技术服务活动的安全管理和监督，适用本办法。

从事非煤矿山各类房屋建筑及其附属设施的建造和安装，以及露天采矿场矿区范围以外地面交通建设的外包工程的安全管理和监督，不适用本办法。

第三条 非煤矿山外包工程（以下简称外包工程）的安全生产，由发包单位负主体责任，承包单位对其施工现场的安全生产负责。

外包工程有多个承包单位的，发包单位应当对多个承包单位的安全生产工作实施统一协调、管理。

第四条 承担外包工程的勘察单位、设计单位、监理单位、技术服务机构及其他有关单位应当依照法律、法规、规章和国家标准、行业标准的规定，履行各自的安全生产职责，承担相应的安全生产责任。

第五条 非煤矿山企业应当建立外包工程安全生产的激励和约束机制，提升非煤矿山外包工程安全生产管理水平。

第二章 发包单位的安全生产职责

第六条 发包单位应当依法设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员，对外包工程的安全生产实施管理和监督。

发包单位不得擅自压缩外包工程合同约定的工期，不得违章指挥或者强令承包单位及其从业人员冒险作业。

发包单位应当依法取得非煤矿山安全生产许可证。

第七条 发包单位应当审查承包单位的非煤矿山安全生产许可证和相应资质，不得将外包工程发包给不具备安全生产许可证和相应资质的承包单位。

承包单位的项目部承担施工作业的，发包单位除审查承包单位的安全生产许可证和相应资质外，还应当审查项目部的安全生产管理机构、规章制度和操作规程、工程技术人员、主要设备设施、安全教育培训和负责人、安全生产管理人员、特种作业人员持证上岗等情况。

承担施工作业的项目部不符合本办法第二十一条规定的安全生产条件的，发包单位不得向该承包单位发包工程。

第八条 发包单位应当与承包单位签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责。安全生产管理协议应当包括下列内容：

（一）安全投入保障；

（二）安全设施和施工条件；

（三）隐患排查与治理；

（四）安全教育与培训；

（五）事故应急救援；

（六）安全检查与考评；

（七）违约责任。

安全生产管理协议的文本格式由国家安全生产监督管理总局另行制定。

第九条 发包单位是外包工程安全投入的责任主体，应当按照国家有关规定和合同约定及时、足额向承包单位提供保障施工作业安全所需的资金，明确安全投入项目和金额，并监督承包单位落实到位。

对合同约定以外发生的隐患排查治理和地下矿山通风、支护、防治水等所需的费用，发包单位应当提供合同价款以外的资金，保障安全生产需要。

第十条 石油天然气总发包单位、分项发包单位以及金属非金属矿山总发包单位，应当每半年对其承包单位的施工资质、安全生产管理机构、规章制度和操作规程、施工现场安全管理和履行本办法第二十七条规定的信息报告义务等情况进行一次检查；发现承包单位存在安全生产问题的，应当督促其立即整改。

第十一条 金属非金属矿山分项发包单位，应当将承包单位及其项目部纳入本单位的安全管理体系，实行统一管理，重点加强对地下矿山领导带班下井、地下矿山从业人员出入井统计、特种作业人员、民用爆炸物品、隐患排查与治理、职业病防护等管理，并对外包工程的作业现场实施全过程监督检查。

第十二条 金属非金属矿山总发包单位对地下矿山一个生产系统进行分项发包的，承包单位原则上不得超过3家，避免相互影响生产、作业安全。

前款规定的发包单位在地下矿山正常生产期间，不得将主通风、主提升、供排水、供配电、主供风系统及其设备设施的运行管理进行分项发包。

第十三条 发包单位应当向承包单位进行外包工程的技术交底，按照合同约定向承包单位提供与外包工程安全生产相关的勘察、设计、风险评价、检测检验和应急救援等资料，并保证资料的真实性、完整性和有效性。

第十四条 发包单位应当建立健全外包工程安全生产考核机制，对承包单位每年至少进行一次安全生产考核。

第十五条 发包单位应当按照国家有关规定建立应急救援组织，编制本单位事故应急预案，并定期组织演练。

外包工程实行总发包的，发包单位应当督促总承包单位统一组织编制外包工程事故应急预案；实行分项发包的，发包单位应当将承包单位编制的外包工程现场应急处置方案纳入本单位应急预案体系，并定期组织演练。

第十六条 发包单位在接到外包工程事故报告后，应当立即启动相关事故应急预案，或者采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大，并依照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，立即如实地向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。

外包工程发生事故的，其事故数据纳入发包单位的统计范围。

发包单位和承包单位应当根据事故调查报告及其批复承担相应的事故责任。

第三章 承包单位的安全生产职责

第十七条 承包单位应当依照有关法律、法规、规章和国家标准、行业标准的规定，以及承包合同和安全生产管理协议的约定，组织施工作业，确保安全生产。

承包单位有权拒绝发包单位的违章指挥和强令冒险作业。

第十八条 外包工程实行总承包的，总承包单位对施工现场的安全生产负总责；分项承包单位按照分包合同的约定对总承包单位负责。总承包单位和分项承包单位对分包工程的安全生产承担连带责任。

总承包单位依法将外包工程分包给其他单位的，其外包工程的主体部分应当由总承包单位自行完成。

禁止承包单位转包其承揽的外包工程。禁止分项承包单位将其承揽的外包工程再次分包。

第十九条 承包单位应当依法取得非煤矿山安全生产许可证和相应等级的施工资质，并在其资质范围内承包工程。

承包金属非金属矿山建设和闭坑工程的资质等级，应当符合《建筑业企业资质等级标准》的规定。

承包金属非金属矿山生产、作业工程的资质等级，应当符合下列要求：

(一)总承包大型地下矿山工程和深凹露天、高陡边坡及地质条件复杂的大型露天矿山工程的，具备矿山工程施工总承包二级以上（含本级，下同）施工资质；

(二)总承包中型、小型地下矿山工程的，具备矿山工程施工总承包三级以上施工资质；

(三)总承包其他露天矿山工程和分项承包金属非金属矿山工程的，具备矿山工程施工总承包或者相关的专业承包资质，具体规定由省级人民政府安全生产监督管理部门制定。

承包尾矿库外包工程的资质，应当符合《尾矿库安全监督管理规定》。

承包金属非金属矿山地质勘探工程的资质等级，应当符合《金属与非金属矿产资源地质勘探安全生产监督管理暂行规定》。

承包石油天然气勘探、开发工程的资质等级，由国家安全生产监督管理总局或者国务院有关部门按照各自的管理权限确定。

第二十条 承包单位应当加强对所属项目部的安全管理，每半年至少进行一次安全生产检查，对项目部人员每年至少进行一次安全生产教育培训与考核。

禁止承包单位以转让、出租、出借资质证书等方式允许他人以本单位的名义承揽工程。

第二十一条 承包单位及其项目部应当根据承揽工程的规模和特点，依法健全安全生产责任体系，完善安全生产管理基本制度，设置安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员和有关工程技术人员。

承包地下矿山工程的项目部应当配备与工程施工作业相适应的专职工程技术人员，其中至少有1名注册安全工程师或者具有5年以上井下工作经验的安全生产管理人员。项目部具备初中以上文化程度的从业人员比例应当不低于50%。

项目部负责人应当取得安全生产管理人员安全资格证后方可上岗。承包地下矿山工程的项目部负责人不得同时兼任其他工程的项目部负责人。

第二十二条 承包单位应当依照法律、法规、规章的规定以及承包合同和安全生产管理协议的约定，及时将发包单位投入的安全资金落实到位，不得挪作他用。

第二十三条 承包单位应当依照有关规定制定施工方案，加强现场作业安全管理，定期排查并及时治理事故隐患，落实各项规章制度和安全操作规程。

承包单位发现事故隐患后应当立即治理；不能立即治理的应当采取必要的防范措施，并及时书面报告发包单位协商解决，消除事故隐患。

地下矿山工程承包单位及其项目部的主要负责人和领导班子其他成员应当严格依照《金属非金属地下矿山企业领导带班下井及监督检查暂行规定》执行带班下井制度。

第二十四条 承包单位应当接受发包单位组织的安全生产培训与指导，加强对本单位从业人员的安全生产教育和培训，保证从业人员掌握必需的安全生产知识和操作技能。

第二十五条 外包工程实行总承包的，总承包单位应当统一组织编制外包工程应急预案。总承包单位和分项承包单位应当按照国家有关规定和应急预案的要求，分别建立应急救援组织或者指定应急救援人员，配备救援设备设施和器材，并定期组织演练。

外包工程实行分项承包的，分项承包单位应当根据建设工程施工的特点、范围以及施工现场容易发生事故的部位和环节，编制现场应急处置方案，并配合发包单位定期进行演练。

第二十六条 外包工程发生事故后，事故现场有关人员应当立即向承包单位及项目部负责人报告。

承包单位及项目部负责人接到事故报告后，应当立即如实地向发包单位报告，并启动相应的应急预案，采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大。

第二十七条 承包单位在登记注册地以外的省、自治区、直辖市从事施工作业的，应当向作业所在地的县级人民政府安全生产监督管理部门书面报告外包工程概况和本单位资质等级、主要负责人、安全生产管理人员、特种作业人员、主要安全设施设备等情况，并接受其监督检查。

第四章 监督管理

第二十八条 承包单位发生较大以上责任事故或者一年内发生三起以上一般事故的，事故发生地的省级人民政府安全生产监督管理部门应当向承包单位登记注册地的省级人民政府安全生产监督管理部门通报。

发生重大以上事故的，事故发生地省级人民政府安全生产监督管理部门应当邀请承包单位的安全生产许可证颁发机关参加事故调查处理工作。

第二十九条 安全生产监督管理部门应当加强对外包工程的安全生产监督检查，重点检查下列事项：

（一）发包单位非煤矿山安全生产许可证、安全生产管理协议、安全投入等情况；

（二）承包单位的施工资质、应当依法取得的非煤矿山安全生产许可证、安全投入落实、承包单位及其项目部的安全生产管理机构、技术力量配备、相关人员的安全资格和持证等情况；

（三）违法发包、转包、分项发包等行为。

第三十条 安全生产监督管理部门应当建立外包工程安全生产信息平台，将承包单位取得有关许可、施工资质和承揽工程、发生事故等情况载入承包单位安全生产业绩档案，实施安全生产信誉评定和公告制度。

第三十一条 外包工程发生事故的，事故数据应当纳入事故发生地的统计范围。

第五章 法律责任

第三十二条 发包单位违反本办法第六条的规定，违章指挥或者强令承包单位及其从业人员冒险作业的，责令改正，处二万元以上三万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。

第三十三条 发包单位与承包单位、总承包单位与分项承包单位未依照本办法第八条规定签订安全生产管理协议的，责令限期改正，处一万元以上二万元以下的罚款。

第三十四条 有关发包单位有下列行为之一的，责令限期改正，给予警告，并处一万元以上三万元以下的罚款：

（一）违反本办法第十条、第十四条的规定，未对承包单位实施安全生产监督检查或者考核的；

（二）违反本办法第十一条的规定，未将承包单位及其项目部纳入本单位的安全管理体系，实行统一管理的；

（三）违反本办法第十三条的规定，未向承包单位进行外包工程技术交底，或者未按照合同约定向承包单位提供有关资料的。

第三十五条 对地下矿山实行分项发包的发包单位违反本办法第十二条的规定，在地下矿山正常生产期间，将主通风、主提升、供排水、供配电、主供风系统及其设备设施的运行管理进行分项发包的，责令限期改正，处二万元以上三万元以下罚款。

第三十六条 承包地下矿山工程的项目部负责人违反本办法第二十一条的规定，同时兼任其他工程的项目部负责人的，责令限期改正，处五千元以上一万元以下罚款。

第三十七条 承包单位有下列行为之一的，责令限期改正，给予警告，并处一万元以上三万元以下罚款：

（一）违反本办法第二十二条的规定，将发包单位投入的安全资金挪作他用的；

（二）未按照本办法第二十三条的规定排查治理事故隐患的。

第三十八条 承包单位违反本办法第二十条规定对项目部疏于管理，未定期对项目部人员进行安全生产教育培训与考核或者未对项目部进行安全生产检查的，责令限期改正，处一万元以上三万元以下罚款。

承包单位允许他人以本单位的名义承揽工程的，移送有关部门依法处理。

第三十九条 承包单位违反本办法第二十七条的规定，在登记注册的省、自治区、直辖市以外从事施工作业，未向作业所在地县级人民政府安全生产监督管理部门书面报告本单位取得有关许可和施工资质，以及所承包工程情况的，责令限期改正，处一万元以上三万元以下的罚款。

第四十条 安全生产监督管理部门的行政执法人员在外包工程安全监督管理过程中滥用职权、玩忽职守、循私舞弊的，依照有关规定给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十一条 本办法规定的行政处罚，由县级人民政府以上安全生产监督管理部门实施。

有关法律、行政法规、规章对非煤矿山外包工程安全生产违法行为的行政处罚另有规定的，依照其规定。

第六章 附 则

第四十二条 本办法下列用语的含义：

(一)非煤矿山，是指金属矿、非金属矿、水气矿和除煤矿以外的能源矿，以及石油天然气管道储运(不含成品油管道)及其附属设施的总称；

(二)金属非金属矿山，是指金属矿、非金属矿、水气矿和除煤矿、石油天然气以外的能源矿，以及选矿厂、尾矿库、排土场等矿山附属设施的总称；

(三)外包工程，是指发包单位与本单位以外的承包单位签订合同，由承包单位承揽与矿产资源开采活动有关的工程、作业活动或者技术服务项目；

(四)发包单位，是指将矿产资源开采活动有关的工程、作业活动或者技术服务项目，发包给外单位施工的非煤矿山企业；

(五)分项发包，是指发包单位将矿产资源开采活动有关的工程、作业活动或者技术服务项目，分为若干部分发包给若干承包单位进行施工的行为；

(六)总承包单位，是指整体承揽矿产资源开采活动或者独立生产系统的所有工程、作业活动或者技术服务项目的承包单位；

(七)承包单位，是指承揽矿产资源开采活动有关的工程、作业活动或者技术服务项目的单位；

(八)项目部，是指承包单位在承揽工程所在地设立的，负责其所承揽工程施工的管理机构；

(九)生产期间，是指新建矿山正式投入生产后或者矿山改建、扩建时仍然进行生产，并规模出产矿产品的时期。

第四十三条 省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门可以根据本办法制定实施细则，并报国家安全生产监督管理总局备案。

第四十四条 本办法自2013年10月1日起施行。