债权人会议的权力哪去了？
——破产企业债权人会议功能萎缩的原因及对策分析

刘京柱


据调查，在企业破产案件中，债权人会议真正能够充分有效地行使法定权利的微乎其微，债权人会议形同虚设、凝聚力不强、不能有效监督制约破产清算人及破产财产临时接管人的行为，造成破产债权严重流失的现象比较严重。债权人不知、不会行使权力，导致债权人会议功能萎缩的原因主要有以下几个方面：
一、在破产程序中，债权人会议普遍对如何审查确认债务人所申报的财产及享有优先受偿权的有担保债权的真实性感到茫然。
二、债权人会议在协调债权人相互间的利益冲突上也显得力不从心，特别是不享有优先受偿权的债权人间因受地域、行业、债权数额、性质等的影响而很难采取统一行动，以极大限度的维护共同的利益。例如，对破产财产中一些变现能力差，但却有较大潜在价值、重置成本高的部分，往往在变现拍卖中很难以理想价格成交而被低价处理，很少出现数个债权人联手接管的情况，结果自然是多方受损。
三、部分债权人面对债务人企业破产感到心灰意冷，甚至自认倒霉。在行动上，表现为不积极参加债权人会议，甚至有的还抱有与债务人和解的希望，放松了对债务人逃债应有的警惕性，以至于出现了破产和解整顿越整财产越少的怪现象。
四、债权人会议的一些成员因对有关破产的法律、政策不熟悉，对破产法规定的“破产程序终结后，未得到清偿的债权不再清偿”存有抵触情绪，认为债务人企业破产都是为了逃债“甩包袱”，故而不善于在既有的法律、政策规定中寻求最大限度的法律保护。另外，现行破产法律制度中的弊端也不利于债权人会议职权的行使。根据现行破产法的有关规定，在破产还债程序中，只有申请破产人不服人民法院驳回破产申请裁定的，才有权向上一级人民法院提起上诉，而对大量的债权人与破产企业间债权债务争议的处理，则由法院“一裁终裁”解决，只能复议，不准上诉，得不到上级法院的司法救济与监督制约，事实上是损害了债权人民事实体权利的完整性。
笔者认为，解决上述问题，首先须坚持法治原则，做到有法可依。建议尽快修订、完善我国现行的《企业破产法（试行）》，体现“治乱用重典”的方针，着重针对债务人“借破产名，行废债实”的欺诈行为作出明确的刑事制裁规定，以克服当前对破产逃债行为制裁乏力的状况。
其次，坚持社会主义统一大市场原则，切实克服地方和部门保护主义，摒除那种牺牲国家利益，“造福”地方的错误做法。
再次，坚持国家宏观调控、微观指导的原则。注意防范和依法制裁因玩忽职守侵占、挪用、贪污等使国家、集体财产造成重大损失的行为。
另外，本着“公开、公正、公平、合理”的原则，建立起一套具有我国特色的物权登记、公示制度。完善我国《担保法》中所规定的抵押、质押等担保的登记管理制度。遵循方便、及时、经济的原则，建议有关登记主管部门确定合理的收费标准，以减轻当事人的经济负担。
最后，在破产清算过程中，建议占无担保债权总额一定比例的债权人必要时，可采取联合接管破产企业所拍卖的大型固定资产，如厂房、设备等，走联合经营或托管经营的路子，以降低因债务人破产所带来的风险损失与振荡。同时，建议政府有关部门出台鼓励政策，以引导、帮助债权人完成接管、托管工作。(作者单位：山东省日照市中级人民法院 注：本文写作于1997年,徐楠协助录入)


国防科学技术工业委员会


关于印发《武器装备科研生产许可证管理暂行办法》的通知


科工法字[1999] 215号
各军工集团公司，各省、自治区、直辖市国防科工办，委属事业单位；国务院有关部门：
现将《武器装备科研生产许可证管理暂行办法》印发给你们，请贯彻执行。
1999年09月09日
武器装备科研生产许可证管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为加强和规范武器装备科研生产管理，确保科研生产质量，提高科研生产效益，维护公平竞争秩序，制定本办法。
第二条 武器装备科研生产实行许可证制度。凡申请承担武器装备科研生产任务的单位，经审查合格，取得武器装备科研生产许可证（以下简称许可证）后，方可承担武器装备科研生产任务。
第三条 国防科学技术工业委员会（以下简称国防科工委）根据国务院、中央军委批准的军品科研生产能力调整方案和有关政策，组织军品科研生产单位定点、资格审查和许可认定工作，依照武器装备科研生产专业（型号）确定许可证的发放种类和数量。

第二章 管理机构及其职责

第四条 国防科工委设立武器装备科研生产许可证管理办公室（以下简称许可证管理办公室），负责日常业务工作。
第五条 许可证管理办公室的主要职责是：
（一）拟定许可证管理工作的政策、规章；
（二）编制《武器装备科研生产许可证工作指南》（以下简称《指南》）；
（三）受理许可证申请，并组织审查；
（四）发放、变更、续发、吊销、注销许可证；
（五）编制《武器装备科研生产许可证目录》，并向相关部门定向发布；
（六）监督检查许可证的使用情况。
第六条 国家有关部门，各省、自治区、直辖市国防科研生产行政主管部门以及国防科工委委托的单位负责许可证的初审工作，对申请资料的完整性、真实性提出初审意见。

第三章 许可证的申请与审批程序

第七条 申请许可证的单位应当具备以下条件：
（一）具有法人资格；
（二）遵守国家法律、法规，保守国家秘密；
（三）具有与申请承担科研生产任务相适应的技术力量、设备、设施条件和经济实力；
（四）具有健全的组织机构和管理制度；
（五）具有完善的质量体系；
（六）具有按质、按期完成科研生产任务的良好信誉；
（七）具有按照规定的标准、产品图样及技术条件生产合格产品的能力；
（八）承担武器装备总体和系统科研生产任务的单位，应具有相应的工程组织、协调能力。
第八条 国家有关部门负责本部门归口管理的科研生产单位的许可证初审工作；
各省、自治区、直辖市国防科研生产行政主管部门负责本地区管辖的地方科研生产单位的许可证初审工作；
国防科工委委托的单位负责委托范围之内的科研生产单位的许可证初审工作。
第九条 科研生产单位申请许可证，应当向初审机构提交申请材料，初审机构应在申请日之日起30日内，将初审意见报国防科工委许可证管理办公室。
第十条 许可证管理办公室自收到申请材料之日起60日内，组织专业人员对申请单位进行资格审查。经审查合格的，由许可证管理办公室颁发许可证；审查不合格的，不予颁发许可证，但应书面通知申请单位及相关部门，并说明理由。
第十一条 申请单位认为符合法定条件，但许可证办公室没有依法办理的，可向国防科工委申请行政复议。

第四章 许可证的监督与管理

第十二条 许可证主要包括以下内容：
（一）法人名称；
（二）注册地址；
（三）法定代表人；
（四）承担武器装备科研生产任务的专业（型号）类别；
（五）有效期限和发证时间。
第十三条 许可证的有效期限为五年。
第十四条 许可证不得涂改、转让、伪造。
第十五条 持有许可证的单位，发生本办法第十二条第（一）、（二）、（三）、（四）项所列内容的变更，应向许可证管理办公室提出变更申请，经批准后，方可变更。
第十六条 许可证有效期满，需要继续使用的，持证单位应在期满前六个月内向许可证管理办公室提出续发申请，经审查合格后，续发许可证。逾期不提出续发申请的，许可证有效期届满自行废止。
第十七条 持有许可证的单位，应接受许可证管理办公室对其使用许可证情况的监督检查。
第十八条 持有许可证的单位有下列情形之一的，许可证管理办公室可暂停其使用许可证并限期改正；情节严重的，吊销其许可证：
（一）在武器装备科研生产经营活动中有违反国家法律，法规的；
（二）因管理不善或无正当理由，致使科研生产任务严重拖期或不能按期完成的；
（三）发生产品质量事故给国家造成重大损失或质量体系运行出现严重问题的；
（四）不按本办法使用许可证的。
第十九条 被吊销许可证的单位，自吊销之日起两年内，不得再提出许可证的申请。
第二十条 承担武器装备科研生产任务的单位申请注销许可证的，经许可证管理办公室批准后，方可注销。
第二十一条 许可证管理办公室可以根据国家军品科研生产能力调整方案和有关政策，以及《指南》所列的武器装备科研生产专业（型号）分类的变化情况，对持有许可证的单位作出变更或注销的决定，并应提前三个月书面通知该单位。
第二十二条 许可证管理办公室应及时将许可证的变更、续发、吊销、注销及自行废止情况通知相关部门和有关单位。

第五章 法律责任

第二十三条 申请许可证的单位及其工作人员，应严格按照本办法的有关规定进行申报，对在申报过程中弄虚作假，损害国家利益的，视情节轻重，给予批评、教育，或者依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条 审查机构及其工作人员在许可证的审查和发放过程中，应严格履行本办法所规定的职责，对因玩忽职守，徇私舞弊，给企业和国家利益造成损失的，视情节轻重，给予批评、教育，或者依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第二十五条 本办法由国防科工委负责解释。
第二十六条 本办法自颁布之日起施行。