交通运输部


关于切实做好国庆期间交通运输安全生产工作的通知

交安委明电〔2011〕10号　　


各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通运输厅（局、委），天津、上海市交通运输和港口管理局，长江、珠江航务管理局，部属各海事局、救助局、打捞局、救助飞行队，中远、中海、招商局、中交建设、中外运长航集团：
为做好交通运输安全生产工作，确保国庆节期间交通运输安全稳定，现将有关事项通知如下：
一、要把做好节日期间安全生产工作摆到突出位置
国庆假期是人民群众旅游出行高峰期，交通运输安全生产压力大。各部门、各单位要充分认识到当前交通运输安全生产形势的严峻性和做好节日期间交通运输安全生产工作的重要性，深入贯彻国务院第165次、167次常务会议精神，认真落实我部“7.22”安全生产紧急电视电话会议、“8.29”安全隐患排查治理视频交流会议的工作部署，加强组织领导，制定安全保障方案，加大工作力度，落实各项措施，保障人民群众出行安全。
二、严格落实节日期间安全生产责任制
各部门、各单位要坚持“谁主管、谁负责”、“谁负责、谁落实”的原则，全面落实单位领导特别是一把手的安全生产责任和安全生产“一岗双责”制，做到各司其职、各负其责、横向到边、纵向到底，形成严密的安全责任链条，把安全责任真正落到实处。各级交通运输管理部门要切实履行好安全监管职责，机关干部要深入基层一线，加强检查指导，切实将管理责任、管理措施和管理要求落到实处。基层一线干部职工要严格履行职责，坚守工作岗位，严格把关，督促交通运输企业落实安全生产主体责任，严格执行安全生产相关法规和操作规程，认真履行岗位职责。
三、扎实做好安全隐患排查治理工作
各部门、各单位要按照《关于贯彻落实国务院常务会议精神认真开展交通运输安全隐患专项排查整治的紧急通知》（交办明电〔2011〕0720号）的要求，结合8月29日召开的全国交通运输安全隐患排查治理视频交流会议部署，继续全面抓好安全隐患排查治理工作，在前一阶段安全隐患排查治理活动的基础上，找准安全生产基础薄弱环节和重点隐患，进一步加大整改力度，对查出的安全隐患要及时进行整改，暂时无法整改的重大隐患应制订切实可行的保障方案，并实行挂牌督办限期整改。要确保节日期间运输车船、客货场站、码头渡口、施工工地、轨道交通等处于良好的运营安全状态。
四、狠抓重点领域和重点环节的安全生产工作
各部门、各单位在安全生产工作中要突出重点领域和重点环节，加强边远地区、农村赶集日、极端恶劣天气条件下农村道路客运、渡口渡船和湖区库区旅游观光船的安全管理，严禁超载、超速、酒后或疲劳驾驶以及违章冒险航行，认真做到“四个狠抓”：一是狠抓长途客运安全生产。要认真落实道路客运安全告知制度，大力开展卧铺客车隐患集中整治，严格执行“三不进站、五不出站”规定，严厉打击非法违法从事道路客运的行为。二是狠抓桥梁运行安全生产。继续开展超限超载车辆集中整治，通过加强值守和现场监管等措施，确保桥梁安全运行。三是狠抓“四区一线”和库区、湖区等水路客运安全生产。要认真吸取湖南邵阳“9.9”沉船事故教训，进一步督促县乡政府切实落实乡镇船舶安全管理责任，加强节假日期间渡船渡口的现场监管，严防发生人员超载造成群死群伤事故。四是狠抓城市客运安全生产，重点突出城市轨道交通运行安全，加强“三品”的查处，严防公交车辆发生自燃事故。
五、切实加强节日期间的应急值守工作
各部门、各单位要高度重视国庆期间的值班工作，严格执行领导干部到岗带班和关键岗位24小时值班制度，保持救助应急车船、飞机处于良好状态，一旦发生事故险情，应快速高效处理，并严格执行事故信息报告制度，确保事故信息及时、准确上报。

二〇一一年九月十五日





浅析制式合同

肖文


　　一、格式合同的概念
　　格式合同这一概念在现今的法律领域已经被广泛使用与关注，但它并非中华法系里的概念，而是从西方法律文化中引进的。对于它的理解，西方各国归纳下来主要有以下几种：美、日和法国等国家将其称为“附和合同”、“附意合同”，是指“一方当事人对于另一方当事人事先已经确定的合同条款只能表示全部同意或者不同意的合同，亦即一方当事人要么从整体上接受合同条件，要么不订立合同，而所谓的‘不订立合同的选择’，客观上又根本不存在。” 另一种对格式合同的称谓是“一般交易条款”，持有此种概念的有德国，意大利，奥地利等国。我国法学领域对格式合同概念的理解也不尽相同，有的学者的表述是：“由一方当事人、有关团体或国家机关制定的，或由国家法律直接规定的，包括全部交易条款的一种合同。” 有的学者的表述是：“由一方当事人预先制定的、并由不特定的第三人所接受的、具有完整的和定型化特点的格式条款。” 还有许多学者对格式合同下了形形色色的定义，我国《中国人民共和国合同法》第39条第2款规定：“格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款”。
　　二、格式合同的特征
　　格式合同的特征概括下来一般以下几个方面：
　　1、合同条款的不可协商性。格式合同的使用人通常从自己的目的、利益角度出发，制定和使用格式合同，而作为合同的相对人，对格式合同的内容和具体条款并无协商和讨价还价的余地，即要么接受，要么走开，从而排除了一般双务合同的平等协商（要约与承诺）过程，这是格式合同的最主要特征。
　　2、同条款由一方预先拟定。一般而言，普通合同的条款都是由双方在平等协商过程中确定的，每个条款都体现了双方共同的意思表示和缔约目的。而在格式合同中，条款的内容和形式都是由使用人预先确定和设置好的，并未与相对人能进行平等的协商。
　　3、合同双方地位的明显不平等性。在格式合同中，双方当事人的地位明显不平等。这种不平等既有双方缔结合同背景中经济实力与地位的差异（通常表现为一方为具有垄断地位的公益企业），也有在定合同中事实上的不平等，如条款由一方预先拟定，另一方要么接受要么走开。应该说，这种双方地位的不平等是格式合同产生的直接根源。
　　4、格式合同的要约具有广泛性、持续性和细节性 。广泛性是指格式合同的使用人是针对不特定多数的相对人发出邀约的，而非针对某一特定相对人。持续性是指格式合同是为就同种或同类情况的反复使用而制定的，并非一次使用便告终结。细节性是指格式合同的要约中一般都包括了合同的全部条款，内容详尽具体，直接可结合实际应用。
　　三、对我国格式合同的法理分析
　　（1）我国对格式合同的相关规制
　　为防止合同关系当事人滥用合同自由权利，体现民法的公平、正义精神，我国在借鉴先进国家经验的基础上，首次在1999年颁行的统一合同法中对格式合同进行了规制。所不同的是，在立法体例上，我国没有采用单行法的形式，而是将有关格式合同的规制纳入合同法总则部分第二章“合同的订立”中。
　　第一，规定格式合同条款使用人的特殊义务。
　　首先，在原则上，提供格式合同条款的一方在拟定条款时应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务 ;在规定免除或者限制其责任的条款时要合理公正，不得将免责条款强加给对方，以损害消费者的利益。
　　其次，在格式条款内容已经确定使用过程中，使用人要履行两项义务，一是提示义务。即以合理的方式提请对方注意合同当中限制责任和免除责任的条款，且提示的方式应达到足以引起一般相对人注意的程度；二是说明义务。即如果对方有要求，提供、使用格式条款的一方应当向对方说明免责和限责条款的含义。如果当事人违反了这两项义务，没有提示或拒绝说明，这个条款不发生法律效力。
　　第二，直接规定某些条款无效。依合同法的规定，格式合同中的三种条款无效。一是免除故意和重大责任的条款无效，如规定“在承运过程中货物损坏不予赔偿”。二是免除人身伤害责任的条款无效，如规定“工伤概不负责”。三是免除提供格式条款一方责任、加重对方责任、排除对方主要权利的条款无效。
　　第三，对格式合同的条款理解不一致时，适用特殊解释规则。合同法规定，当使用格式合同方和相对人对某一条款的理解发生争议时，首先应当按照通常理解予以解释。如果对格式条款有两种以上解释的，受诉的人民法院或仲裁机构应当采用不利于使用格式条款的一方当事人的那个含义，作出不利于提供格式条款一方的解释。
　　此外，合同法还规定，在一个合同中既有格式条款又有非格式条款，在两者内容发生不一致时，应当以非格式条款为主。
　　（2）我国格式合同在立法上的优点
　　应当肯定，合同法的上述内容是根据我国国情，在广泛参鉴发达国家和地区的立法经验，认真地斟酌审查后加以归纳制定出来的，这项制度从无到有本身就是一大进步。它体现了民法的公平性和正义性，体现了我国法律对人权的切实重视和保障。
　　首先，制订了规范的有关格式合同的法律，能够大量节约交易成本和时间。在经济交往频繁、科技日新月异的今天，合同已经成为人们经济往来和工作生活不可缺少的手段。可是争论不休的讨价还价、繁琐的交易手续、纷繁复杂的文本资料已经让广大的当事人不厌其烦。格式合同的出现，一定程度上解决了这个问题，节省了大量的人力物力和时间。
　　其次，格式合同的规范化使用，有利于事先明确责任和风险分担，引导经营和消费。格式合同的详尽完备，对责任的明确规定，是双方当事人能够预先估计缔约所带来的机遇与风险，慎重合理的选择自己经营、消费的方向，增进了交易安全，避免了不必要的诉讼之争。
　　第三，制订了明确的格式合同相关法律，有利于国家对其进行管理和控制。格式合同的应用，从某种意义上讲，也是国家对市场进行管理和控制的需要。明确完备的合同文本，有利于相关部门的监督与指导，也为合同落空或违约时的司法救济提供了明确的书面依据，便于进行责任的划分与法律的运用和评价。
　　（3）我国格式合同在立法上的不足
　　但是，纵观其全部，我国的格式合同发展无论从体系内容上还是在实际操作上均存在缺憾。究其原因，既有立法技术上不应有的疏忽，也有思想上的保守性
　　1、 从法律体系和立法内容上看。
　　首先，格式合同与传统民法理念相抵触。格式合同中，条款的一方预先拟定，相对人的无协商权利，都和“平等互利”、“契约自由”等传统理念相抵触。双方当事人缔约权力与地位的明显不平等，使得许多学者一度怀疑合同的生命力，甚至认为契约制度已经死亡。应明确的是，格式合同确已给市场经济的自由与平等制造了严重的障碍，其所破坏的不仅仅是民法领域的系列理论，更深层的是人们心中平等自由的基本理念以及对未来活跃和谐的经济秩序的美好憧憬。
　　其次，体系不合理，内容过于简单。我国合同法第39条至第 41条三个条文是有关格式合同的规制的，这三个条文被置于合同法第二章“合同的订立”部分，然而其中的内容并非仅涉及格式合同的订立。三个条文中，与合同的订立有关的内容只有第39条，即订立格式合同应遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务。第40条和第41条则是关于格式合同条款无效和格式条款解释规则，其内容涉及这类合同的效力及发生纠纷时有关机关对格式条款的裁判问题。而关于合同的效力合同法有专章 (第三章 )规定，有关合同的解释也在第八章“其他规定中”。
　　如前文所述，格式合同的使用有其积极性，只要其内容公平、风险分担合理，对于双方均无不利。我国目前的实际情况是，一方面，市场交易中有大量格式合同在使用，另一方面，合同法的规制内容只有三个条文，过于笼统、原则，难以涵盖格式合同的方方面面。由于条文过于原则，不够具体，出现立法与现实不相协调的矛盾，导致司法实践中难以实际操作，结果损害的仍然是消费者的利益。
　　第三，规制方法单一，不能保护所有消费者的利益。就合同法的规制而言，不难得出这样的结论：我国对格式合同是否有效、因格式合同引发争议时有认定处理权的机关限于人民法院和仲裁机构，其中司法实践中主要是人民法院。除这两个机关外，其他任何机关和团体无权审查格式合同，更无权解决格式合同纠纷。而且，即使人民法院的处理也仅限于个案处理，结果是维护了个案公平，保护了特定的消费者。这种做法的缺陷在于：其一，人民法院和仲裁机构的审查、处理都局限于发生争议后的事后审查，而没有确立事先审查制度。由于没有事先审查制度，仅靠人民法院和仲裁机构进行事后救济，这种做法一是力量薄弱，二是事后审查根本无法杜绝格式合同制定时不公平现象的发生，不能防患于未燃。其二，个案处理后，不能阻止使用方继续使用不公平的条款和其他消费者签订合同，一个案件解决了，其他消费者、其他劳动者的权益并未因此得到同样保护。
　　2、从实际操作上来看。
　　首先，格式合同严重侵害了弱势相对人的利益。相对人面对一方预先拟定的合同条款，要么接受，要么走开，在这种处境中，真正是“人为刀俎，我为鱼肉”，尤其是广大消费者在接受公益事业服务的过程中，更为深切的感受到了这一点。铁道部门的春运提价就是一个很典型的例证。
　　其次，格式合同的长期、过度滥用会对国家的利益造成严重侵害。格式合同的不规范使用，浅层来看，侵犯了广大消费者和经营者的经济活动权益与自由，但从长远看，将导致公益部门与普通行业利益获取的严重不均衡，使社会大众因缺乏安全感而对贸易往来丧失信心，进而造成市场经济秩序的混乱与不稳定并最终使国家丧失对行业部门协调发展以及社会各层面利益兼顾的有力控制，造成国家利益不可挽回的损失。
　　四．对不足之处的几点完善意见
　　一、在完善立法方面：
　　1．合理安排体系，调整内容
　　为解决上述矛盾，笔者认为鉴于本国实情，虽然目前不一定非要效仿国外制定单行法规范格式合同，但即使将其置于合同法中，也应在体系上安排妥当，内容上做出尽可能详尽的规定。针对格式合同的特殊性和重要性，以在合同法中单列一章加以规范为宜。这样既可避免体系上的杂乱，又具有可操作性。
　　2．转变部门立法现状，建立学者专家起草法律的机制。
　　在我国格式合同基本上都是由行业部门自己制定的，或者由行业部门提出草案，人大通过，这些法律法规的规定直接成为格式合同的内容。这种行业部门立法容易导致不公平已经成为共识，因此建立专家起草法律机制是克服这种弊端的有效方法。这样才能取消行业部门规范本行业格式合同的权利，以达到维护法律的公正目的。
　　3．建立预防审查机制
　　为了制止和减少不公平格式条款的出现使用，在目前条件下，我国有条件也有必要借鉴英国、瑞典的预防性审查制，即设立特定的行政机构，并赋予这些机构对格式合同进行预先审查之权限，使消费者居于主动地位。这样做的好处在于，事前救济能起到预防作用，切实有效地保护广大消费者的利益。一旦发生纠纷，再运用司法和仲裁力量进行事后救济，以达到标本兼治之目的。
　　二、 在实际操作方面
　　1．在垄断性行业中引进竞争机制。
　　使用格式合同有很多优点，用格式合同订立合同本身并没有什么不好，问题是出在提供格式合同的当事人利用了格式合同的特点，制定了一些不平等条款，并强加给交易方，使自己在得到利益的同时不承担任何风险。制定格式条款者之所以能肆无忌惮地将私利塞入格式合同中，不是格式合同本身有什么魔力，而是格式合同的制定者在经济上具有绝对优势的地位或者从事垄断性行业。因此要克服格式合同的弊端，国家除用法律规范格式合同外，还应该引进竞争机制，打破行业垄断，使他们失去利用格式合同特点谋利的“优势”或“资本”。展开必要的竞争，使那些想利用格式合同特点谋不法之利者，失去市场，失去客户，失去利润，促使他们摆正自己与交易方的位子，遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务。
　　2．加强对格式合同监管和制裁。
　　设制格式合同的当事人均是在经济上具有绝对优势或具有垄断性的经营者，他们地位独特，财大气粗，背景复杂，而交易方往往是弱势群体，其经济条件、专业知识、组织状态等方面无法与格式合同的提供者相提并论。因此对格式合同中的不公平之处难以抗衡，特别是合同中的“免责条款”、“艰难条款”更是如此，在这种情况下，交易方也难有自由选择的余地，往往只能是被迫接受，结果或造成交易方利益的损害或造成双方当事人纠纷不断，甚至影响社会稳定。因此，国家有关的管理部门应该主动对设制的格式合同，尤其是对涉及国计民生的垄断性行业的格式合同的样本建立备案制，并进行核查、督促他们纠正不公平的条款，对于坚持不公平条款的制定者依法给予必要的制裁，规范市场交易行为。消费者协会也应积极收集各行业的格式合同进行分析研究，一方面向立法部门和政府管理部门提出规范格式合同的立法建议和监管意见，另一方面提醒消费者注意现有各行业格式合同存在的问题和应采取的对策，供广大消费者在签订格式合同时参考。