国务院


森林和野生动物类型自然保护区管理办法

（一九八五年六月二十一日国务院批准一九八五年七月六日林业部发布）

第一条 自然保护区是保护自然环境和自然资源、拯救濒于灭绝的生物物种、进行科学研究的重要基地；对促进科学技术、生产建设、文化教育、卫生保健等事业的发展，具有重要意义。根据《中华人民共和国森林法》和有关规定，制定本办法。
第二条 森林和野生动物类型自然保护区（以下简称自然保护区），按照本办法进行管理。
第三条 自然保护区管理机构的主要任务：贯彻执行国家有关自然保护区的方针、政策和规定，加强管理，开展宣传教育，保护和发展珍贵稀有野生动植物资源，进行科学研究，探索自然演变规律和合理利用森林和动植物资源的途径，为社会主义建设服务。
第四条 自然保护区分为国家自然保护区和地方自然保护区。国家自然保护区，由林业部或所在省、自治区、直辖市林业主管部门管理；地方自然保护区，由县级以上林业主管部门管理。
第五条 具有下列条件之一者，可以建立自然保护区：
（一）不同自然地带的典型森林生态系统的地区。
（二）珍贵稀有或者有特殊保护价值的动植物种的主要生存繁殖地区，包括：
国家重点保护动物的主要栖息、繁殖地区；
候鸟的主要繁殖地、越冬地和停歇地；
珍贵树种和有特殊价值的植物原生地；
野生生物模式标本的集中产地。
（三）其他有特殊保护价值的林区。
第六条 根据本办法第五条规定建立自然保护区，在科研上有重要价值，或者在国际上有一定影响的，报国务院批准，列为国家自然保护区；其他自然保护区、报省、自治区、直辖市人民政府批准，列为地方自然保护区。
第七条 建立自然保护区要注意保护对象的完整性和最适宜的范围，考虑当地经济建设和群众生产生活的需要，尽可能避开群众的土地、山林；确实不能避开的，应当严格控制范围，关根据国家有关规定，合理解决群众的生产生活问题。
第八条 自然保护区的解除和范围的调整，必须经原审批机关批准；未经批准不得改变自然保护区的性质和范围。
第九条 自然保护区的管理机构属于事业单位。机构的设置 和人员的配备，要注意精干。国家或地方自然保护区管理机构的人员编制、基建投资、事业经费等，经主管部门批准后，分别纳入国家和省、自治区、直辖市的计划，由林业部门统一安排。
第十条 自然保护区管理机构，可以根据自然资源情况，将自然保护区分为核心区、实验区。核心区只供进行观测研究。实验区可以进行科学实验、教学实习、参观考察和驯化培育珍稀动植物等活动。
第十一条 自然保护区的自然环境和自然资源，由自然保护区管理机构统一管理。未经林业部或省、自治区、直辖市林业主管部门批准，任何单位和个人不得进入自然保护区建立机构和修筑设施。
第十二条 有条件的自然保护区，经林业部或省、自治区、直辖市林业主管部门批准，可以在指定的范围内开展旅游活动。
在自然保护区开展旅游必须遵守以下规定：
（一）旅游业务由自然保护区管理机构统一管理，所得收入用于自然保护区的建设和保护事业；
（二）有关部门投资或与自然保护区联合兴办的旅游建筑和设施，产权归自然保护区，所得收益在一定时期内按比例分成，但不得改变自然保护区隶属关系：
（三）对旅游区必须进行规划设计，确定合适的旅游点和旅游路线；
（四）旅游点的建筑和设施要体现民族风格，同自然景观和谐一致；
（五）根据旅游需要和接待条件制订年度接待计划，按隶属关系报林业主管部门批准，有组织地开展旅游；
（六）设置防火、卫生等设施，实行严格的巡护检查，防止造成环境污染和自然资源的破坏。
第十三条 进入自然保护区从事科学研究、教学实习、参观考察、拍摄影片、登山等活动的单位和个人，必须经省、自治区、直辖市以上林业主管部门的同意。
任何部门、团体、单位与国外鉴署涉及国家自然保护区的协议，接待外国人到国家自然保护区从事有关活动，必须征得林业部的同意；涉及地方自然保护区的，必须征得省、自治区、直辖市林业主管部门的同意。
经批准进入自然保护区从事上述活动的，必须遵守本办法和有关规定，关交纳保护管理费。
第十四条 自然保护区内的居民，应当遵守自然保护区的有关规定，固定生产生活活动范围，在不破坏自然资源的前提下，从事种植、养殖业，也可以承包自然保护区组织的劳务或保护管理任务，以增加经济收入。
第十五条 自然保护区管理机构会同所在和毗邻的县、乡人民政府及有关单位，组成自然保护区联合保护委员会，制订保护公约，共同做好保护管理工作。
第十六条 根据国家有关规定和需要，可以在自然保护区设立公安机构或者配备公安特派员，行政上受自然保护区管理机构领导，业务上受上级公安机关领导。
自然保护区公安机构的主要任务：保护自然保护区的自然资源和国家财产，维护当地社会治安，依法查处破坏自然保护区的案件。
第十七条 本办法自发布之日起施行。


浅议死刑复核程序中存在的几个“悖论”问题
（优仕联律师事务所 王政 律师）

按照我国《刑事诉讼法》的相关规定，死刑复核权原本就应属于最高人民法院。但考虑我国幅员辽阔，各地情况千差万别，所以在具体的司法实践中，最高人民法院将部分死刑的复核权曾一度授权部分省份的高级人民法院来行使。凡事有利必有弊，这种授权死刑复核的做法自然有许多优势，当然也必然会伴随着不少的弊端。目前死刑的核准权全部收归最高人民法院的工作正在紧锣密鼓地进行，对其所可能产生的后果自然也是众说纷纭。其间，支持者有之，反对者亦有之。这本也没什么大惊小怪的，因为人类的一切法律活动都是一个社会实践的过程，甚至可以说都是在实践一种理想的 “悖论”。我想，对死刑复核程序如何进行选择自然也不会例外。在此，笔者属文的目的也是希望能与国人共同探讨一下死刑复核程序中存在的几个“悖论”问题。故，纵笔者观点错误，言之有过，还望法律大家不要见笑。

一、“死刑复核权收回”与“死刑复核权下放”的死刑控制模式优劣悖论。按照法律专家们的意见，死刑复核权收回最高人民法院的主要目的有三：一是，从程序上贯彻落实“慎杀少杀”的刑事政策，把死刑绝对数量降下来。二是，统一死刑的适用标准，避免同等情况下各地量刑不一，有违刑罚的公正的现象发生。三是，避免或减少冤假错案产生，提高死刑案审判的质量。但是我们反过来想一想，这一切理想的目的与“死刑复核权收回”又有什么必然联系呢？如果我们仅想减少死刑的数量，我们完全可以通过减少适用死刑的罪名、提高适用死刑的标准、建立定罪和量刑分离制度、根据各省份犯罪率发生情况严格限定死刑犯的数量指标等方式把死刑犯数额降下来。现在各省份高级法院听说“死刑复核权收回”的目的是贯彻或落实“慎杀少杀”的刑事政策后，便纷纷减少适用死刑的数量，这足以说明即便是死刑复核权不收回，死刑适用数量也可降下来。关于统一死刑的适用标准问题，表面上看，似乎是公平的，但恐怕统一标准后会带来客观实际上的不公平。因为，在经济落后省份贪污或受贿一百万元人民币，与经济发达省份贪污或受贿同样数额的款项其社会危害性是不一样的；在毒品犯罪猖獗的地区走私或贩卖毒品与在毒品犯罪少发地区走私或贩卖毒品所产生的社会危害性也是不同的。我们若考虑到各省份的特殊性，对死刑适用标准存在差别，从一定意义上讲，反而更能体现刑罚的公正性。至于为达到避免或减少冤假错案产生并提高死刑案审判质量的目的，应该在案件一审和二审阶段通过适用严格的刑事证据规则并充分发挥辩护律师的监督职能来实现，为什么非得要等着一二审出错后寄希望于通过最高院复核程序进行补救呢？当然，对于特殊的死刑案件，应当赋予辩护律师有提请最高人民法院进行死刑复核的权利，并为死刑复核期间留出充分的时间。相反，若部分“死刑复核权下放各省高院行使”反而更能照顾不同省份或地域的特殊性，也会给最高人民法院留出更大的宏观监控或调整死刑政策的空间；而死刑复核权全面收回后，最高人民法院就必须直接为死刑案的办案质量负责，必须直接对死刑政策所产生的社会治安状况负责。所以，对“死刑复核权收回”与“死刑复核权下放”的死刑控制模式我们不能明确肯定孰优孰劣，二者之间存在悖论，其最终社会效果有待“死刑复核权收回”后实践结果进行验证。

二、“事实审”和“法律审”的悖论。关于死刑复核程序，有人主张最高人民法院应从案件事实和法律适用两方面进行全面的审查，而另有人则主张最高人民法院应当仅从程序上或法律适用上对死刑案件进行书面审查。主张“事实审”的观点和理由是：一、不进行事实审，无法全面发现和纠正死刑案件中存在的错误，达不到死刑复核的真正目的。实践中存在的大量冤假错案单从程序上看都没有问题，只有在通过对事实进行审查后才发现问题的。二、有些案件“事实”问题和“程序”问题本身就无法分清，比如对有关证据的采信和适用问题。只有通过对案情进行全面的调查分析后，才可发现事实的真伪和程序上的瑕疵。三、目前国家的财力现状和现代网络科技及通讯手段为事实审提供了充分的便利的物质基础和前提条件，进行事实审是非常容易做到的事情或非常有必要的事情。主张“法律审”的观点和理由是：一、对案件只进行书面审查符合各国最高司法机关的一贯做法，让最高人民法院进行事实审不利于维护最高司法机关的权威。二、最高人民法院法院法官在事实认定方面并不比一审或二审法院法官有优势，其优势就在于对法律的全面理解和对国家宏观刑事政策的把握。三、对死刑复核阶段所强调或保证的应当是程序法上的公正，对实体法上的公正应当是案件一审或二审阶段的主要职责。四、对所有案件都进行全面的事实审会耗费国家巨大的司法资源，在目前情况下难以做到或实在没有必要。看来，“事实审”和“法律审”的悖论还是困扰死刑复核程序的一个非常重要的问题，对所有案件都进行全面的“事实审”或对所有案件只进行程序上的“法律审”都是不可取的。

三、“疑罪从有”和“疑罪从无”的悖论。从“无罪推定”的基本刑法原则规定和各国的刑事司法实践看，对任何等级的刑事犯罪嫌疑人，包括死刑犯，在犯罪证据不充分的前提下，从保护犯罪嫌疑人的角度讲，都应当按“疑罪从无”的原则进行处理。可是刑事司法本身是一件异常复杂的实践过程，对任何国家的刑事司法，不管其司法制度设计得多么完美，出现冤假错案的事情又是不可避免的。现实中大量的案件确实是在“疑罪从无”的“招牌”下按“疑罪从有”的原则进行处理的。这是因为：第一、就犯罪事实而言，人们自身所认识或所认可的犯罪事实只能是司法人员依据一定的证据材料（所依据的证据材料本身也可能是虚假的）并通过其逻辑判断推论所得出的或然性事实，可能不是真正的客观事实，有时甚至与客观事实完全相反。我们平常所讲的“以事实为依据，以法律为准绳”只是一种假设的逻辑标准或人类的理想信念而已，并非无可挑剔指责。因为现实的法律实践都离不开司法人员的“自由心证”，而且无论结果怎样，都可能被说成是“以事实为依据，以法律为准绳”地去严肃执行法律的结果。第二、由于人类自身认识的局限性，对什么是“疑罪”，不同的自然人会有不同的认识或看法。至于怎样算是“排除合理怀疑”，证明犯罪的证据怎样才算达到确实充分自然也会因人而异。第三，对追究任何犯罪行为，如果规定过高的标准，都要求所谓的证据绝对充分，大部分犯罪者的法律责任恐怕根本无法得到追究，犯罪者会不断地逃避掉法律的制裁，这样严格的证据要求会鼓励犯罪分子更加猖狂的从事犯罪行为。这对保障受害人的利益是不利的，这对打击刑事犯罪和维护正常的社会秩序是不利的。所以，司法实践中对“疑罪”的把握只是一个“度”的问题，是与司法人员的自由裁量权密不可分的一件事情。第四、在司法审判程序公开、公正的前提下，在留给犯罪嫌疑人充分的伸冤或救济渠道的前提下，在司法判决建立在充分的说理基础上的前提下，法律为了多数人的正义，应不怕出错，即便是对剥夺生命的死刑适用亦是如此。所以，在死刑复核程序中，依然存在“疑罪从有”和“疑罪从无”的悖论。我们不赞成在确实存在重大“疑罪”的情况下不从严审核就滥杀无辜，也不赞成滥借“疑罪”之名而枉纵犯罪。对死刑复核程序而言，对“疑罪”的复核，关键是要恰当把握一个“度”的问题。因为一旦“度”把握不好，恐怕会给社会带来更为严重的灾难后果。

四、“对办案法官实施错案追究”和“对办案法官不实施错案追究”的悖论。尽管法官是受过法律职业专门教育或培训的人员，但法官不是神，而是和普通人一样，同样存在着“七情六欲”和各种认知能力方面的缺陷。就像医生误诊病情一样，在很多情况下（排除故意枉法裁判的情况），法官对对案情作出错误的分析和判断也是在所难免的。对掌握生死大权的法官而言，非因渎职行为断错案，对不该判死刑的人判死刑或对该判死刑的人不判死刑是否应承担相应的法律责任呢？这方面恐怕也同样存在着悖论问题。因为法官断错案，要么是故意枉法裁判，要么是自身断案能力存在问题；而且有时故意枉法裁判和自身断案能力存在问题很难进行区分或被证实清楚。另外，冤假错案的发生，也不能全算到断案的法官头上，案件的侦查机关和检察起诉机关的办案人员往往存在着更大的责任。正是考虑到这些情况，我们如果对办案法官不实施错案追究制度，那么法官断错案将不会受到任何形式的惩罚，这样自然也就不会强化或保证法官的职业责任感，不利于督促法官提高办案质量，也不利于保障犯罪嫌疑人的合法权益。如果对办案法官实施错案追究制度，那么断案法官可能会因为避免错案发生而过于谨慎，对证据比较充分的案件也会找理由拖着不办，这样可能会造成太多的积案，不利于提高司法审判的效率；在另一方面，法官也可能会对证据不怎么充分的案件千方百计地设法搜集各类证据将其办成所谓的“铁案”或挖空心思地通过各种渠道让上级法院对其作出的存在问题的判决不进行改判等。这样势必会给案件的纠正工作带来更大的难度，甚至可能会人为地制造出冤假错案。看来，就死刑案件而言，对办案法官是否建立错案追究制度还确实是一个值得商榷的问题。

五、“法官判案是否独立”与“司法审判是否公正”的悖论。按照专家们的意见，死刑复核权收归最高人民法院行使从一定意义上讲是为了更有效地使死刑案件排除各种地方势力包括地方各级国家权力机关或其他国家机关及组织的干扰，使案件处理结果更为公正。从一定意义上讲，最高人民法院排除不正当干扰的能力确实要强于地方法院。但是必须说明的是，我国的政体是“人民代表大会制”，不是“三权分立制”，而且法院在组织上不能脱离党的领导，不能脱离人民检察院的法律监督，不应脱离新闻媒体的舆论监督。最高人民法院断案就一定能完全摆脱各种地方势力、国家权力机关、国家检察机关和舆论媒体的监督吗？不能，肯定不能，实际上也不可能。许多权威人士认为：司法不独立、法官断案不独立是造成目前司法腐败，是造成冤假错案产生的一个重要原因，这或许真有一定的道理。可是反过来想一想，考虑到目前我国司法官员的整体素质和审判制度架构，若完全允许司法独立，人民法院或法官断案可以不受任何监督或制约，就一定能保证司法公正吗？就不会产生司法官员的暴政吗？不错，各种地方势力、国家权力机关、党的机关、国家检察机关和舆论媒体的监督可能会引导或制约了法院或法官对案件作出独立的判断，从而可能产生一些不必要的冤假错案。但是，不知有人统计过没有？各种地方势力、国家权力机关、党的机关、国家检察机关和舆论媒体的监督又避免了多少冤假错案的发生呢？又使多少冤假错案得到平反或纠正呢？我们无法肯定西方的司法独立体制一定能适合中国的国情，但我们可以确信的是：在目前的中国，“法官断案是否独立”与“司法审判是否公正”肯定存在一个悖论。
以上笔者所言之“悖论”问题，可能不仅在死刑复核程序中存在，还可以被“推而广之”到其他类型或形式的司法审判实践中。我们认识到“悖论”的存在，不是为了回避问题或矛盾的解决，而是为了取法“中庸之道”，使问题或矛盾按照“中庸”的法则得到最完美的解决。唯一可怕的是：我们只学会和运用了“中庸”两极的弊端，而完全忽略或摈弃了“中庸”两极的优势。那样，在司法制度的建设中，恐怕还是走点极端，舍弃“中庸之道”为妙。


2006年4月16日