环境保护部


关于发展环保服务业的指导意见



各省、自治区、直辖市环境保护厅（局）：

　　为贯彻《国家环境保护“十二五”规划》、《“十二五”节能环保产业发展规划》和《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，现就发展环保服务业提出如下意见。

　　一、环保服务业发展现状及面临的形势

　　“十一五”以来，我国大力推进生态环境保护工作，污染物总量控制、重金属污染防治、环境风险防范、农村环境综合整治等方面工作取得重要进展，社会环保服务需求增加，为环保服务业提供了广阔的发展空间。在环保服务市场容量扩大的同时，服务能力进一步增强，服务内容进一步完善，服务质量进一步提高。

　　据估算，“十一五”期间我国环保服务业收入年均增长率约为30%。到“十一五”末，我国环保服务业年收入总额约为1500亿元，环保产业中环保服务业增加值比重约为15%，从业单位约1.2万个，从业人员约270万，持有有效环境污染治理设施运营许可证书的单位有2100多个。

　　虽然我国环保服务业发展较快，但总体上看还存在发展水平较低、结构不合理、创新能力不强、市场不规范、服务体系不健全等问题。

　　当前和今后一段时间是我国全面建成小康社会的关键时期，也是环保服务业发展的历史机遇期，必须紧紧抓住国内国际环境新特点，顺应世界经济发展和产业转型升级的大趋势，着眼于满足我国保护生态环境、节能减排、建设资源节约型环境友好型社会的需要，加快发展环保服务相关产业，为保护生态环境提供坚实的物质基础和技术保障。

　　二、指导思想、基本原则和总体目标

　　（一）指导思想

　　以中国特色社会主义理论为指导，坚持在发展中保护、在保护中发展，积极探索环保新道路，适应转变经济发展方式、优化产业结构的需要，满足实行环境管理战略转型和改善环境质量工作的新要求，以市场化、产业化、社会化为导向，营造有利于环保服务业发展的政策和体制环境，促进环保服务业健康发展。

　　（二）基本原则

　　科学划分环境保护领域基本公共服务和非基本服务的范围；以增加非基本服务领域的环保服务产品交易和基本公共服务领域的政府购买环保服务产品为重点，强化政府作为环保服务业市场培育者、社会环境行为监管者和环保基本公共服务产品提供者的作用；积极发挥市场机制在资源配置方面的作用，鼓励社会资本进入环保非基本服务领域和部分适合由社会组织承担的环保基本公共服务领域，减轻企业和社会负担；因地制宜，因势利导，充分发挥各级政府和服务提供机构的积极性和创造性；将满足环保市场需求作为发展环保服务业的主要着力点，在改善环境质量状况、治理环境污染的过程中，带动环保服务业发展；推动环保服务提供主体和提供方式多元化，促进环保产业和各个行业的深度融合和共生。

　　（三）总体目标

　　环保服务业实现又好又快发展，服务质量显著提高，产业规模较快增长，服务业产值年均增长率达到30%以上。培育一批具有国际竞争力、能够提供高质量环保服务产品的大型企业集团。环保服务业吸纳就业能力显著增强。形成50个左右环保服务年产值在10亿元以上的骨干企业。城镇污水、垃圾和脱硫、脱硝处理设施运行基本实现专业化、市场化。

　　三、重点工作

　　（一）规范环境污染治理设施运行服务

　　按照法律规定和行政审批制度改革的总体要求，进一步完善环境污染治理设施运行服务许可工作，营造规范、有序、统一、公平竞争的运行服务市场环境。进一步探索通过行业组织和企业自律、强化事后监督等方式维护运行服务市场正常秩序的途径，创造条件逐步弱化对市场主体的行政管制和干预。取消对环境污染治理设施运行服务企业的规模歧视和业务范围限制。按照国家污染物排放控制要求，做好环境污染治理设施运行人员的技能培训工作，扩大培训规模，保证培训质量和提高人员素质。鼓励自行运行环境污染治理设施的排污单位运行人员参加技能培训。在环境执法监管工作中，平等对待采用委托运行方式和自行运行方式的排污单位。

　　（二）开展环保服务业政策试点

　　针对各地环保服务需求扩大和服务业发展中存在的突出问题，以地级以上城市政府（不含直辖市）和省级以上工业园区管理机构为主体，开展促进环保服务业发展的政策试点工作。试点重点领域包括：改善环境质量与污染介质修复、污染治理、咨询培训与评估、环境认证与符合性评定、环境监测和污染检测、环境投融资和保险等。各地区（园区）的具体试点内容，根据实际需要和具备的基础条件，量力而行，自行确定。要通过试点，提高对环保服务业发展规律的认识，提高环境保护设施建设运行的专业化、市场化、社会化程度，完善与环保服务业相关的金融、税费、价格等体制机制和政策措施，改善环保服务业发展环境。

　　（三）建立环保服务业监测统计体系

　　积极探索建立以现行部门和行业统计制度为基础，以各部门和行业统计数据共享为条件、能够常态化运行的环保服务业监测统计制度，保证统计数据的时效性和利用价值，为科学决策提供可靠支持。按照部门分工，做好部门服务业财务统计工作，公布统计数据。

　　（四）健全环保技术适用性评价验证服务体系

　　以为环境保护和污染防治工作提供可靠的技术保障为目标，按照环保技术发展应用的客观规律，全面梳理环保技术评价与推广工作，健全环保技术适用性评价验证服务工作机制，提高服务质量。在政府组织的环保技术适应性评价工作的基础上，建立社会化、多元化、市场化的环保技术评价服务机制，培育权威、中立的社会环保技术评价服务机构，适时开展环保技术适用性验证工作，保障技术应用的一致性和再现性。

　　（五）完善消费品和污染治理产品环保性能认证服务

　　要按照国际通行做法和国家相关政策，完善环境友好型消费品认证服务工作，逐步放开认证市场，通过引入竞争机制，提高服务质量和服务水平。做好消费品生产使用废弃过程环境影响知识和信息的传播服务工作，培养消费者形成资源节约型、环境友好型的消费习惯，促进公众生活方式转变。进一步扩大环境友好型消费品认证服务范围。根据环境保护工作需要，做好环境污染治理设备、药剂、仪器等产品的性能认证服务工作。

　　（六）促进环保相关服务和环保服务贸易发展

　　以保护生态环境和防治环境污染工作的需要为导向，促进相关的咨询、设计、监测、审核、评估、教育、培训、金融、证券、保险等服务业发展，为各方面环境保护工作提供有力支持。统筹国内和国际两个大局，加快转变对外贸易发展方式，大力发展环保服务国际贸易，提高国内环保服务开放水平，扩大贸易规模，优化贸易结构，提升贸易质量和效益。将环保服务作为今后我国对外援助的优先、重点领域之一。采用“走出去”和“引进来”相结合的方式，提升我国环保服务产品的国际竞争力和影响力。

　　四、保障措施

　　各级环保部门应积极协调和配合有关部门，采取促进环保服务业发展的措施，为环保服务业创造良好的发展环境。

　　（一）按照《“十二五”节能环保产业发展规划》，完善价格、收费和土地政策

　　严格落实脱硫电价，研究制定燃煤电厂脱硝电价政策。深化市政公用事业市场化改革，进一步完善污水处理费政策，研究将污泥处理费用逐步纳入污水处理成本，研究完善对自备水源用户征收污水处理费制度。改进垃圾处理收费方式，合理确定收费载体和标准，降低收取成本，提高收缴率。对于城镇污水垃圾处理设施等国家支持的项目用地，争取在土地利用年度计划安排中给予重点保障。

　　（二）按照《“十二五”节能环保产业发展规划》，加大财税政策支持力度

　　安排中央财政节能减排和循环经济发展专项资金，采取补助、贴息、奖励等方式，支持环保服务业发展。中央预算内投资和其他中央财政专项资金，加大对环保服务业的支持力度。严格落实并不断完善现有环境保护税收优惠政策。积极推进环境税费改革。

　　（三）按照《“十二五”节能环保产业发展规划》，拓宽投融资渠道

　　推动银行业金融机构在满足监管要求的前提下，积极开展金融创新，加大对环保服务业的支持力度。建立银行绿色评级制度，将绿色信贷成效作为对银行机构进行监管和绩效评价的要素。鼓励信用担保机构加大对资质好、管理规范的环保服务企业的融资担保支持力度。鼓励和引导民间投资和外资进入环保服务领域，支持民间资本进入污水、垃圾处理等服务行业。

　　（四）强化监督管理

　　严格环保执法监管，严肃查处各类环境违法违规行为，加大惩处力度。落实环保目标责任，开展专项检查和督察行动。加强服务市场监督，充分发挥各相关行业协会作用，加强行业和企业自律。整顿和规范环保服务市场秩序，打破地方保护和行业垄断，打击低价竞争、恶性竞争等不正当竞争行为，促进公平竞争、有序竞争，为环保服务业发展创造良好的市场环境。



　　环境保护部

　　2013年1月17日


建筑行业示范合同文本存在的问题及对策

北京市方元律师事务所 刘 春


几乎所有的房地产项目都涉及建筑合同。因此，能否签订一个对开发商（或建设单位）和建筑企业都公平的合同成为项目能否成功的关键因素之一。有经验的开发商会聘请专业律师作为项目顾问，负责起草合同，参加项目谈判并解决项目过程中的其他法律事务。有的开发商（或建设单位）或其聘请的律师图省事，直接采用建设部和国家工商行政管理局监制的行业示范合同文本。这种草率的做法是不可取的，因为每一个项目都可能有其独特之处，示范文本只能参照适用。并且，个别示范合同文本的某些条款本身不合理，甚至与法律规定相违背，导致直接适用示范合同文本可能造成对对发包方不利的情况。由国家行政机关推行的合同竟然违反公平原则，减少建筑行业一方当事人的义务和责任，损害另一方当事人的权利，这出乎很多人的意料，因此这个现象应当引起人们的足够重视。本文以建设工程委托监理合同示范文本存在的问题为例进行粗浅的探讨，以期抛砖引玉，共同推动房地产业和建筑行业的健康发展。
一、《建设工程委托监理合同》内容、存在的问题和建议
二０００年一月十四日，建设部、国家工商局发布了《关于印发〈建设工程委托监理合同〉（示范文本）》的通知（建建〔２０００〕４４号），通知说，《建设工程委托监理合同（示范文本）》（ＧＦ－２０００－２００２）是建设部、国家工商局根据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国合同法》，对１９９５年建设部、国家工商行政管理局联合颁布的《工程建设监理合同》示范文本（ＧＦ９５－０２０２）进行修订后印发的，要求各省、自治区、直辖市建委（建设厅）、工商行政管理局，各计划单列市建委、工商行政管理局，国务院有关部门等，做好推广使用工作。
《建设工程委托监理合同（示范文本）》分三部分，第一部分为建设工程委托监理合同，共五条，多为当事人双方按照客观情况如实填写的条款；第二部分为标准条件，分词语定义、适用范围和法规、委托人及监理人的权利、义务和责任，以及合同的变更终止，监理报酬、争议解决等共四十九条固定的条款；第三部分为专用条件，是对前述条款的解释。
这些条款，绝大多数是格式条款，只有极少数条款是需要当事人根据实际情况填写的。仔细研读这个文本，不难发现这个示范文本存在以下主要问题：第一，没有正确认识监理人的地位；第二，减轻监理人的法定责任。
（一） 监理人的业务水平、地位
《建设工程委托监理合同》（示范文本）第二部分标准条件第五条规定：“监理人在履行本合同的义务期间，应认真、勤奋地工作，为委托人提供与其水平相适应的咨询意见，公正维护各方面的合法权益。”
这个条款规定了监理人勤勉尽责的义务，同时也规定了衡量监理人工作的标准及监理人的地位作用。
1、 衡量监理人工作的标准：
按照示范文本规定，衡量监理人工作的标准是监理人提供的咨询意见应与其水平相适应。
但是，签约的监理人到底是什么水平，这份示范合同并没有提供相应的条款加以规定，同时，监理人的水平是如何划分的，不同级别的监理人的能力范围也没有在合同中规定，这就使得委托方无法客观、有依据地衡量监理人的“水平”。
《中华人民共和国建筑法》第三十一条规定，实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。第三十四条规定，工程监理单位应当在其资质等级许可的监理范围内，承担工程监理业务。
　　由此可见，示范文本中所谓监理人的“水平”的说法是不严谨的，按照法律规定，监理人的“水平”应该是其资质条件。
如果监理人的资质条件是衡量监理人勤勉尽责与否的标准，监理人就应当在签约时有义务告知对方自己的资质条件，并将与其资质条件相符的业务范围写在合同中，将证明其资质条件的文件作为合同的附件。监理人的咨询意见不仅要与其资质条件相符合，而且应符合法律、法规规定和行业技术规范、行业惯例的要求。
即使这样，还存在两个问题，如果监理人承揽的工程超越了监理人自身资质能力所表示的业务水平所能承揽的范围，那么，合同是不是有效，合同双方当事人应当承担什么责任。
关于监理人超越其资质等级签订的委托监理合同是否有效的问题，司法实践中对此有不同的意见，笔者认为，根据不同的情况分别对待。第一种情况是，如果委托人要求监理人提供证明其资质条件的相关文件，监理人提供了真实有效的文件，委托人明知其不具备相应资质条件而将工程委托其监理，发生纠纷，应当认定合同无效，因为建筑法第十三条明确规定，“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。”如果从事建筑活动的单位不在其资质等级许可的范围内从事建筑活动，属于违反法律的强制性规定，根据《合同法》第五十二条第五款，签订的合同为无效合同。
在这种情况下，双方对合同的无效都有过错，应各自承担相应责任。
第二种情况是，监理人向委托人提供的资质证书是虚假的，则合同是可撤销的，委托人没有责任，应由监理人返还其获得的利益，造成委托人损失的，应当赔偿损失。
这就要求建设单位严格按照建筑法的规定，审查监理人的资质等级，确保监理的工程在监理人的资质登记许可的范围之内。
2、监理人的地位、作用
《建设工程委托监理合同》（示范文本）第二部分标准条件第五条规定“监理人在履行本合同的义务期间，应……公正维护各方面的合法权益。”同时，第十九条规定：“在委托的工程范围内，委托人或承包人对对方的任何意见和要求（包括索赔要求），均必须首先向监理机构提出，由监理机构研究处置意见，再同双方协商确定。当委托人和承包人发生争议时，监理机构应根据自己的职能，以独立的身份判断，公正地进行调解。当双方的争议由政府建设行政主管部门调解或仲裁机关仲裁时，应当提供作证的事实材料。”
这些规定说明，按照示范合同文本规定，在委托的工程范围内，建设工程的监理人的身份相对于委托人与施工单位而言都是独立、公正的第三方。
但是，笔者认为，示范合同的这些规定对监理人的角色定位，与《中华人民共和国建筑法》的精神相左。
首先，建设单位与监理人之间是委托与受托的关系。建筑法第四章规定，在工程建设过程中，监理人代表建设单位对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面实施监督；有权要求建筑施工企业改正不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的工程施工；发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正。
这种委托关系的性质，按照合同法中关于委托人与受托人关系的规定，要求监理人应当依法尽职维护委托人也就是建设单位的利益，按照委托人的指示进行活动，而不应该独立于委托人也就是建设单位。
其次，要正确理解监理人身份的独立性、客观性与公正性。
《建筑法》第三十四条第二款规定：“工程监理单位应当根据建设单位的委托，客观、公正地执行监理任务。”第三款规定：“工程监理单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系。”
可见，这些规定中提及的监理人的客观公正性，是为了禁止监理人参与可能与合同规定的与委托人的利益相冲突的任何活动，禁止监理人驻地监理机构及其职员接受监理工程项目施工承包人的任何报酬或者经济利益，禁止工程监理单位与承包单位串通，为承包单位谋取非法利益。因此，监理人与承包单位之间的关系是独立的，应按照建设单位的意志，公正客观地执行监理任务，而不是说监理人与建设单位之间是独立的。
示范合同文本的起草者，基于对合同法对委托关系和建筑法中关于监理人规定的错误理解，做出的上述规定，既与法律精神相违背，又不能被广大的建设单位所接受。
（二）减轻监理人的赔偿责任
《建设工程委托监理合同》（示范文本）在标准条件第二十六条规定：
“监理人在责任期内，应当履行约定的义务，如果因监理人过失而造成了委托人的经济损失，应当向委托人赔偿。累计赔偿总额（除本合同第二十四条规定以外）不应超过监理报酬总额（除去税金）。”
在示范文本第三部分专用条件中，将之细化为：
“监理人在责任期内如果失职，同意按以下办法承担责任，赔偿损失[累计赔偿额不超过监理报酬总数（扣税）]：赔偿金＝直接经济损失*报酬比率（扣除税金）”
笔者认为，示范文本的上述规定减轻了监理人的赔偿责任。《建筑法》第三十五条规定：“工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务，对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。” 《合同法》第一百一十三条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”可见，法律并没有规定监理人承担的赔偿损失的金额不能超过监理费用。示范合同文本的起草者，利用了合同法第一百一十三条规定的损失赔偿额不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失的规定，将监理人订立合同时预见到的损失固定为最多不超过监理报酬，降低了监理人的风险，明显维护监理人的权益，而不利于建设单位的利益。
　　
二、行业示范合同与格式条款的区别
《建设工程委托监理合同》（示范文本）暴露出来的种种问题，与常见的格式条款出现的问题有很多相似之处。那么，它们之间在法律效力上有什么不同？
（一）格式条款及其法律效力
在经济活动中，人们经常要面对形形色色的合同，有些合同的绝大部分条款或全部条款是银行或保险公司等具有优势地位的垄断企业为了重复使用而预先拟订的；在订立合同时对方不能就此与之进行协商，对这些条款没有讨价还价的余地，对方当事人不能对合同的内容进行修改，只有接受或放弃的权利，例如银行信用卡章程、银行贷款合同、保险合同等等。 国外法律中将之称为格式合同(contract of adhesion), 我国合同法将之称为格式条款。《中华人民共和国合同法》第三十九、第四十和第四十一条规定了格式条款的定义、法律效力和如何解释格式条款。
有的格式条款，存在免除提供合同的一方当事人的责任，加重对方当事人的义务限制对方当事人的权利的情况。《合同法》规定，提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。格式条款和非格条式款不一致的，应当采用非格式条款。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释等等。
（二）行业示范合同及其法律效力
建筑行业的示范合同文本是由国家行业主管部门制订并向全国推荐使用的。国家机关出于保护社会公共利益的目的，监制的示范合同文本，应该对合同双方而言都是公平的。
关于示范合同的法律效力，《中华人民共和国合同法》亦有明确规定。该法第十二条第二款规定：“当事人可以参照各类合同的示范文本订立合同。”实践中，绝大多数建筑合同的当事人双方对示范合同文本的态度不是“参照”而是直接使用。
（三）二者的区别