基层法院法官断层问题分析

许蕊


　　自2002年推行法官资格考试以来，极大的推动了我国的法官职业化建设，一批高素质的法律人才融入法官队伍。与此同时，随着法官准入“门槛”的提高，我们也清醒地看到：近年来基层法院法官人数总体呈递减态势，法官队伍的年龄结构不够合理，甚至出现“断层”趋势，现有在职干警司法考试通过率低，通过司法考试的个别干警又因种种原因辞职或调转，资格老的法官逐渐退休或调离审判岗位，新鲜“血液”难以补充，这些问题更加剧了法官的断层。笔者以所在的某基层法院的法官队伍实际情况为标本，进行简要分析，提出自己对法官断层问题的一些思考。
　　一、人员基本情况
　　笔者所在基层法院实有在职人员102名，具有法官资格的64人，书记员27人，综合行政人员4人，工勤7人。
　　（一）具有法官资格的65人，占在职人员的63%，年龄分布情况为50岁以上的13人，46-50岁的18人，41-45岁的16人，35-40岁的15人，35周岁以下的4人。
　　现有64名法官中在领导岗位和综合部门工作的11人，占法官人数的28%，包括正、副院长4名，综合部门人员3名，立案庭专职信访及接待人员4名，另有退居二线人员4名，有重病常年不能上班3名，也就是说在审判、执行业务岗位上工作的一线法官仅46名，而在这46人中，45周岁以上的占到了58%。

　　（二）书记员27人（其中包括聘任制书记员8人），占在职人员的26%，具有大学本科学历的书记员22人, 年龄分布情况为36岁以上的9人，31-35岁的6人，26-30岁的9人，25岁以下的2人。
　　二、法官的补充情况
　　自2002年实行全国统一司法考试以来，笔者所在基层法院共有8人通过司法考试， 2003年1人，2005年1人，2006年1人，2007年2人，2008年1人，2009年2人。其中，有1人考入后又辞职，1人调离法院系统。
　　三、基层法院人才流失和法官断层问题
　　(一)法官年龄结构不合理
　　从笔者所在基层法院的法官现状可以看出，现有法官的年龄分布不均衡，年轻法官所占比例尤低，35岁以下法官仅占法官总数的6%，50岁以上的法官占法官总数的20%，法官老龄化趋势明显。
　　一名法官从书记员、助理审判员成长为审判员，一般需要10年左右的时间，按照我国现行规定，退休年龄男60岁，女55岁，但在“年轻化”的大趋势下，大部分法官均未到法定年龄即提前退养或病退，仅2002年，笔者所在法院就有17名法官提前退养，结束审判生涯，如此算来，一名法官除去其成长过程实际在岗从事审判工作的时间仅20年左右，执业时间较短。五十岁左右，正是法官的黄金审判期，经过了二十年左右的磨炼，他们积累了丰富的审判经验，对于庭审的驾驭、案件的评判和法律的运用都达到相当的水平。但却由于片面追求“年轻化”和各地方退养政策，从客观上造成了法官数量逐年下降。
　　（二）准入门槛高，法官队伍难进
　　我国《法官法》颁布实施以后，将通过全国统一司法考试作为任命法官的基本条件，提高了法官职业的准入门槛。大学生毕业后想从事法官职业既要通过国家公务员考试，还要通过国家统一司法考试。国家统一司法考试是目前国家考试中难度最大的考试之一，参加过司法考试的考生，大多都发出这样的感慨：“司考难，难于上青天”，尽管有夸大的成份，但它展现了考生复习、备考、应考充满艰辛的历程。笔者所在基层法院的27名书记员均为非法律专业毕业，未受过系统的法学理论教育，其难度可想而知。从2002年以来， 8年内也仅仅有8人通过司法考试，后备力量明显不足。
　　（三）法官待遇偏低,难以吸引人才
　　笔者所在的北方小城地处偏远地区，经济不够发达，工资、福利待遇均较低。通过司法考试的年轻大学生和社会上有法官任职资格的人才在择业时亦不愿选择基层法院，笔者所在院也曾尝试通过公务员考试招录法官，但连续三年招录均未能实现，优秀人才难以引进；历年通过司法考试的8人中，有1名辞职转入律师行业，1名调离了法院系统，优秀人才难以留住。
　　（四）审判压力过重，不堪重负
　　基层法官处于审判第一线，在化解大量矛盾的同时，承受着越来越大的压力，一是案件增多的压力，法官人数越来越少，案子却又逐年递增，超负荷办案让法官力不从心；二是知识更新的压力，新类型案件增多，基层法官法律知识更新慢，往往感到无所适从；三是涉诉信访和不当干扰的压力，有的当事人动辄以上访威胁，让法官心情压抑；由于我国现有的体制，有些党政领导插手案件，让法官处于进退两难的地步。
　　以上四个方面的因素造成法官队伍的人数持续减少，年龄结构逐渐偏大，年轻法官无法及时补充，出现法官断层现象。
　　四、解决基层法院法官“断层”问题的政策建议
　　在我国，80％的法院是基层法院，80％的法官在基层法院工作，80％的案件由基层法院受理，案件繁琐、复杂，同样需要高素质的法官，要从根本上解决基层法院的“断层”问题，一方面要留住现有人才，另一方面还要吸收优秀法律人才，不断补充新鲜血液，这样才能使法官队伍不断壮大，才能收到好的效果。
　　（一）提高法官的工资福利待遇，缩小与发达地区之间法官待遇上的差异。笔者认为，法院系统内的资源应当纳入决策者的考虑视野。在各个法院服务的书记员，具备法官的任职条件而任命为法官，可以在一定程度上解决人员短缺问题或者说人才短缺问题。目前，法官职业待遇低于法官队伍的普遍期望值，在一定程度上反映出社会对法官职业的尊重没有达到应有的高度，要留住现有法官并把优秀法律人才吸引到法院系统，就必须建立科学的法官保障制度。要提高法官经济待遇，建立法官经济保障制度。法官断层问题比较严重的往往是边远和落后地区，要建立起全国或全区范围内的经费保障机制，把法院经费从地方财政中独立出来，从而平衡发达地区和落后地区法官待遇差距，提高边远落后地区法院吸引力，并通过地区补贴等逐步提高法官收入，完善法官各种福利待遇。要提高法官政治待遇，建立法官职务和身份保障制度。在法官素质不断提高的基础上，逐步建立法官任职终身制和司法豁免制度，使法官一经任命，非因法定事由经法定程序，不受降级、免职、辞退处分，不因客观原因造成的裁判错误受处罚，以保证法官公正独立行使审判权而无后顾之忧。
　　（二）修改目前关于法官退休的政策。对于能继续从事审判业务的法官没必要搞“一刀切”，法律职业是一个需要丰富经验的职业，那些有着几十年审判经验的法官也是法院的一笔财富，让他们继续留在审判岗位，对解决目前审判人员缺乏以及培养后备年轻干部都是有着很大益处的。
（三）聘任制书记员任命为法官，有利于解决人员短缺和法官断层问题。根据《人民法院书记员管理办法》规定，书记员实行单独序列管理，实行聘任制和合同管理。该办法的实施，关闭了在我国通行多年的由书记员在一定条件下转任法官的通道。该办法明确，书记员就是书记员，无论多么优秀，都只能作为法官指挥下的辅助人员。现阶段，基层法院案多人少的矛盾日益突出，人才流失非常严重，对此，各基层法院是有深刻认识的。笔者认为，法院系统内的资源应当纳入决策者的考虑视野，对具备法官任职条件的在职聘任制书记员任命为法官，可以在一定程度上解决人才短缺问题。另外从法院队伍职业化建设的实际情况看，限制书记员任法官存在着一些显见的弊端，其中最重要的就是表现在心态和情绪上。一是心态不平衡，队伍不稳定。在人民法院工作，拥有审判资格是非常荣耀的。拥有同样的学历甚或更高的学历，仅仅因为《办法》和招录的原因而无法任审判员，这对于有志于从事法院工作的人来说是非常不公平的。二是情绪不稳定，工作不热忱。职业荣誉感在很大程度上影响个人的工作情绪，如果对未来没有希望，是不可能在工作中充满热情的。以前的书记员就可以任法官，而现在受过正规高等教育的全日制本科生却而只能担任书记员，难免会在心中产生不良的情绪，并进而反映到工作中。从公平的而言，法院司法改革应当注重人与人之间的公平，在条件都相等的情况下，限制聘任制书记员任法官助理无疑是很不公平、很不人道的。
　　（四）完善人民陪审员制度，增多数量，提高素质，缓解法官“断层”带来的工作压力。由于我国法律的特殊制度，在基层法院，陪审员可以直接参与案件的审理，且在审理中行使与法官相同的权利，在目前基层法院案多人少的情况下，加上陪审员来自各行各业，让懂法律的陪审员参与案件有时候会取得意想不到的好的效果，更好地促进法律效果和社会效果的统一，但必须重视对人民陪审员的业务技能培训，除岗前培训外，要根据需要适时举办在岗培训，积极争取陪审员经费，充分发挥人民陪审员的作用，真正参与陪审，以缓解法官“断层”带来的工作压力。

北安市人民法院 许蕊

中国民用航空总局


中国民用航空总局关于修改《中国民用航空空中交通管制工作规则》的决定
根据几年来民航空中交通管制的实践经验，决定对《中国民用航空空中交通管制工作规则》作如下修改和补充：
一、第十四条修改为：“程序管制员在同一时间、同一扇区内所能管制航空器的数量，应当考虑下列限制因素：
（一）通信、导航设备和监视设备（指有供雷达监控用的雷达设备的管制单位）的可靠性；
（二）管制员的能力；
（三）扇区空间范围，航路结构的复杂程度。”
二、第十五条修改为：“雷达管制员在同一时间、同一扇区内所能管制航空器的数量，应当考虑下列限制因素：
（一）雷达和通信设备的可靠性；
（二）雷达管制员的能力；
（三）扇区空间范围，航路结构的复杂程度。
雷达管制员实施雷达管制的连续工作时间，通常不超过2小时，两次工作的时间间隔不少于30分钟。各管制单位根据本地区的工作强度以及工作环境，可以作适当的规定。”
三、第十六条修改为：“当管制区在同一时间内或在预计的时间内将有多架航空器运行，管制单位的主任管制员（或值班主任）应当及时决定增开扇区或增加值班管制员，保证管制工作安全正常运行。
在管制区内划分扇区的方法如下：
（一）按高度层划分；
（二）按几何象限（或扇面）划分；
（三）按航路区段划分。”
本决定自发布之日起施行。
《中国民用航空空中交通管制工作规则》的有关条款根据本决定作相应的修改，重新发布。

附：中国民用航空空中交通管制工作规则（修订部分）

（一九九○年二月三日局长办公会议通过，一九九○年五月二十六日中国民用航空局令第3号发布，自一九九○年十一月一日起施行。根据一九九四年二月一日《中国民用航空总局关于修改〈中国民用航空空中交通管制工作规则〉的决定》修订）

第十四条 程序管制员在同一时间、同一扇区内所能管制航空器的数量，应当考虑下列限制因素：
（一）通信、导航设备和监视设备（指有供雷达监控用的雷达设备的管制单位）的可靠性；
（二）管制员的能力；
（三）扇区空间范围，航路结构的复杂程度。
第十五条 雷达管制员在同一时间、同一扇区内所能管制航空器的数量，应当考虑下列限制因素：
（一）雷达和通信设备的可靠性；
（二）雷达管制员的能力；
（三）扇区空间范围，航路结构的复杂程度。
雷达管制员实施雷达管制的连续工作时间，通常不超过2小时，两次工作的时间间隔不少于30分钟。各管制单位根据本地区的工作强度以及工作环境，可以作出适当的规定。
第十六条 当管制区在同一时间内或在预计的时间内将有多架航空器运行，管制单位的主任管制员（或值班主任）应当及时决定增开扇区或增加值班管制员，保证管制工作安全正常运行。
在管制区内划分扇区的方法如下：
（一）按高度层划分；
（二）按几何象限（或扇面）划分；
（三）按航路区段划分。