吉林省长春市人民政府


第6号



长春市人民政府地方性法规草案和规章制定程序的规定





《长春市人民政府地方性法规草案和规章制定程序的规定》业经2004年3月20日市政府第二十四次常务会议讨论通过，现予发布，自2004年4月26日起施行。




市长：祝业精


二OO四年三月二十日



长春市人民政府地方性法规草案和规章制定程序的规定



第一章 总 则

第一条 为保证本市人民政府(以下简称市政府)的地方性法规草案(以下简称法规草案)和规章制定工作的民主化、科学化、规范化，提高法规草案和规章质量，根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)、国务院《规章制定程序条例》(以下简称《条例》)的有关规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条 本规定所称法规草案，是指由市政府拟定并作为议案提请长春市人民代表大会(以下简称市人大)或者其常务委员会(以下简称市人大常委会)审议的地方性法规草案。

本规定所称·规章，是指市政府制定的规章。

第三条 法规草案的申请立项、调研、起草、提请审核等工作适用本规定。 规章的立项、调研、起草、审核、决定、公布、解释、备案、清理等工作适用本规定。

第四条 法规草案可以就下列事项做出规定：

(一)国家法律、行政法规和省地方性法规有授权规定的；

(二)为保证宪法、国家法律、行政法规和省地方性法规在本市实施的；

(三)国家和省尚未立法，本市实际需要的。

第五条 规章可以就下列事项做出规定：

(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；

(二)属于本市的具体行政管理事项。

第六条 拟定法规草案和制定规章应当遵循《立法法》、《条例》确定的立法原则，符合宪法、法律、法规的规定，从本市的实际需要出发，科学合理地规定国家机关的权力与责任及公民、法人和其他组织的权利与义务。

第七条 市政府法制部门(以下简称法制部门)是市政府负责全市法制工作的专职工作部门，在市政府拟定法规草案和制定规章工作方面，负责下列工作：

(一)编制法规草案的拟定计划，报市政府批准后，拟定向市人大常委会提出的立法议案；

(二)编制规章制定计划，报市政府批准后组织实施；

(三)受市政府委托起草或者组织起草法规草案和规章；

(四)组织或实施法规草案的拟定和规章制定过程中的调研论证；

(五)对法规草案拟定和规章制定过程中各有关部门的分歧意见进行协调；

(六)审核部门起草的规章草案；

(七)权限范围内的规章备案、解释、清理工作；

(八)处理法规草案拟定和规章制定过程中的其他有关具体工作：

第八条 法制部门设立立法专家委员会，对法规草案、规章送审稿的审查工作给予咨询、指导。

第九条 市政府各行政管理部门是拟定法规草案和规章送审稿的工作部门，在市政府拟定法规草案和制定规章工作方面，负责下列工作：

(一)按要求提出拟定法规草案、制定规章的计划项目建议；

(二)按照计划起草和送审由本部门负责起草的法规草案、规章的送审稿；

(三)参加法制部门组织的有关法规草案的拟定、规章的制定过程中的调研论证；

(四)配合法制部门对有关本部门的法规草案和规章的送审稿进行审核和调研论证；

(五)对于法规草案、规章的征求意见稿，按要求提出意见；

(六)参加拟定法规草案、制定规章过程中由法制部门组织的协调会；

(七)承担市政府委托的对法规草案的说明工作；

(八)对已经发布的由本部门起草的规章，负责修改和废止建议的提出及修改稿的起草；

(九)按照本规定规定的权限对规章进行解释、说明。

第十条 拟定法规草案和制定规章所需经费，应当列入本级人民政府的财政预算。

第二章 立 项

第十一条 拟定法规草案或者制定规章应当申请立项。

拟制定法规草案或者规章的部门应当填写《长春市立法规划建议项目表》或者《规章制定计划项目表》。

填报表一般包括以下内容：法规草案或者规章的名称、起草部门、制定目的、制定依据及其他主要事项。

填报表经部门负责人签字并加盖部门公章后，按规定时限报法制部门，申请立项。

第十二条 法制部门结合本市经济和社会发展以及改革开放的实际需要，对立项申请进行充分的调研论证后，进行综合平衡，提出法规草案拟定计划和规章制定计划方案，报市政府常务会议审议。规章制定计划经市政府常务会批准后施行，法规草案拟定计划经市政府常务会议讨论通过，报市人大常委会批准后施行。

第十三条 法规草案拟定计划和规章制定计划，每年编制一次。

已列入市人大常委会立法计划或市政府规章制定计划的地方性法规项目和规章项目，原则上不予变更，有特殊情况确需变更的，应当出具书面说明。地方性法规项目的变更须经市政府常务会讨论通过后，向市人大提出议案；规章项目经市政府批准后方可以变更。

第三章 起 草

第十四条 法规草案和规章一般由市政府组织起草。市政府可以根据实际需要，确定一个或者几个部门负责起草，也可以确定由法制部门起草或者组织起草。

专业性较强的法规草案和规章，可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。

第十五条 法规草案和规章起草部门，应当指定专人或者成立专门起草小组负责起草工作。

第十六条 法规草案的名称一般称“条例”，根据需要也可以称“办法’’、“规定’’。 规章的名称一般称“规定”、“办法”、“实施细则”，但不得称“条例’’。

第十七条 法规草案以条、款作为基本构成单位；根据内容需要，可以设章、节，条、款下可以增设项、目。规章以条、款作为基本构成单位；除内容复杂的外，规章一般不分章节，条、款下可以增设项、目。章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。

第十八条 法规草案、规章应当结构严谨，条理清晰，文字简明，用词准确。特指、专用的名词，应当作必要的解释。

第十九条 法规草案、规章的内容一般应当包括：

(一)制定的目的、法律依据和原则。

(二)调整对象、适用范围和行政管理机关。

(三)行政管理机关的职权、职责和义务，行政管理相对人的权利和义务。

(四)具体行政管理事项、程序和法律责任。

(五)需要委托符合法定条件的组织实施行政处罚的，应当作出明确规定。

(六)解释权属。

(七)生效日期及需废止的地方性法规、规章或文件。

第二十条 法规草案可以在法律、法规规定的行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

规章可以在法律、行政法规、地方性法规规定的处罚行为、种类和幅度范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，法规草案对违反行政管理秩序的行为可以设定除限制人身自由和吊销企业营业执照外的行政处罚；规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数额的罚款的行政处罚，罚款的限额执行吉林省人民代表大会常务委员会的有关规定。

第二十一条 法规草案和规章的内容应当符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定，并与现行有关地方性法规或者规章的内容相符合与衔接。

第二十二条 起草的法规草案、规章，凡涉及市政府其他部门职责或者与其他部门关系紧密的，起草部门应当充分征求该有关部门的意见，起草部门与该部门有不同意见的，应当充分协商；经协商意见仍不一致的，要在报送法规草案或者规章送审稿时加以说明。

第二十三条 起草法规草案、规章，应当深入实际，调查研究，总结借鉴其他省、市成功经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，充分分析论证，切实提高行政立法的透明度。听取意见可以采取书面征求意见、在报纸上公布法规草案或者规章草案、举行座谈会、论证会、听证会等多种形式。

第二十四条 法规草案、规章的内容涉及公民、法人或其他组织切身利益的，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界意见；起草部门也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：

(一)听证会公开举行，起草部门应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容，并书面通知法制部门；

(二)参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的法规草案、规章，有权提问和发表意见；

(三)听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理

由；

(四)起草部门应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的法规草案或规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。

第二十五条 法规草案、规章起草完毕后，起草部门应当写出起草说明。起草说明应当包括以下内容：

(一)拟规范事项的现状和主要问题；

(二)起草法规草案或者规章的目的、必要性及立法原则；

(三)规定的主要措施及其法律依据；

(四)施行的可行性及预期效果；

(五)对不同意见的处理情况；

(六)需要说明的其他问题。

第二十六条 起草部门报送法规草案、规章送审稿时，应当提交下列文件和材料：

(一)报送审查的报告；

(二)法规草案或者规章送审稿正文及其电子文本；

(三)法规草案或者规章送审稿说明正文及其电子文本；

(四)有关机关、组织和个人对法规草案、规章送审稿的主要不同意见；召开听证会的，应当附有听证会记录；

(五)有关法律依据；

(六)其他有关材料。

法规草案、规章送审稿，应当由起草部门主要负责人签署；几个部门共同起草的，应当由各有关部门主要负责人共同签署。

有关材料主要包括汇总的意见、调研报告、国内外有关立法资料等。

第二十七条 报送的法规草案、规章送审稿不符合本规定第二十四条、第二十五条规定的，法制部门可以要求起草部门在15日内补充相关缺欠文件和材料。起草部门未按要求补交的，法制部门可以将送审稿退回起草部门。第四章 审 查第二十八条 法规草案、规章送审稿由法制部门负责统一审查。

市政府各部门应当密切配合法制部门，作好法规草案、规章送审稿的审查、协调工作。

第二十九条 法制部门主要从以下方面对法规草案、规章送审稿进行审查：

(一)是否符合法定的立法原则；

(二)是否与有关地方性法规、规章相符合、衔接；

(三)是否正确处理有关部门、组织、公民对法规草案或规章送审稿主要问题的意见；

(四)是否符合本规定有关法规草案、规章的技术要求；

(五)其他需要审查的内容。

第三十条 法规草案、规章送审稿有下列情形之一的，法制部门可以缓办或者退回起草部门：

(一)有关机构或部门对法规草案、规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草部门未与有关机构或者部门协商的；

(二)上报送审稿不符合本规定规定的制定法规草案、规章的技术要求的。

制定规章的基本条件发生变化，暂不适宜制定规章的，也可以缓办或退回起草部门。

第三十一条 法制部门应当将初步修改后的法规草案、规章送审稿及其涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见。有关机关、部门、组织对修改后的送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，应当提出书面修改意见，并加盖公章后按时限要求返回法制部门。

第三十二条 法制部门应当召开有相关部门参加的协调会，对法规草案、规章进行协调；不能达成一致意见的，应当根据实际情况，将主要问题、有关部门的意见和法制部门意见上报市政府决定。

第三十三条 法规草案、规章送审稿直接涉及公民、法人或其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草部门在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会，或者法制部门认为有再次举行听证会必要的，法制部门经市政府批准可以向社会公布，也可以举行听证会。举行听证会依照本规定第二十三条规定的程序进行。

第三十四条 法规草案、规章送审稿涉及重大问题的，法制部门在必要时应当召开由有关机关、部门、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。

召开以上会议时，可以要求起草部门派人参加，介绍情况、听取意见、回答询问。

第三十五条 法制部门在认真研究各方面的意见的基础上，对法规草案、规章送审稿进行修改，形成法规草案、规章草案和对草案的说明。

说明应当包括法规草案或规章拟解决的主要问题、确立的主要措施、与有关部门的协调情况及专家意见等内容。

第三十六条 法规草案、规章草案和说明，由法制部门主任审查并签署后，提出提请市政府常务会议审议的建议。

法规草案经市政府常务会通过后，由市政府向市人大常委会提出议案。第五章 决定和公布

第三十七条 规章经市政府常务会议或者全体会议决定。 会议审议规章草案时，由法制部门作说明，也可以由起草部门作说明。

第三十八条 法制部门根据有关会议审议意见对规章草案进行修改，形成草案修改稿，报市长签署，以市政府命令的形式发布。

第三十九条 公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、市长署名及公布日期。

第四十条 规章签署公布后，应当及时在市政府公报和在《长春日报》上全文刊登。在市政府公报上刊登的规章文本为标准文本。

第四十一条 规章应当自公布之日起30日后施行；但是公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。

第六章 解释与备案

第四十二条 规章解释权属于规章制定机关。规章有下列情况之一的，由制定机关解释：

(一)规章的规定需要进一步明确具体含义的；

(二)规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。

规章解释的审查参照规章送审稿审查程序进行。规章的解释同规章具有同等效力。

规章的具体应用问题，由市政府有关行政管理部门负责说明。

第四十三条 规章发布后，由法制部门按照有关规定向国务院、吉林省人民代表大会常务委员会、吉林省人民政府和市人大常委会备案。

第七章 清 理

第四十四条 法制部门负责组织规章清理工作。

市政府各有关部门应当按规定将本部门负责组织实施的规章的清理意见报送法制部门。

第四十五条 规章有下列情形之一的，应当及时予以修改或废止：

(一)规章与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的；

(二)规章制定时所依据的法律、法规已经修改或废止的；

(三)因实际工作需要，应当增减或修改其内容的；

(四)新规章取代旧规章的；

(五)其他需要修改或废止的情况。

第四十六条 规章的修改程序参照制定程序进行。

规章的废止，由法制部门审核，报市政府批准后废止。

第四十七条 法制部门依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定负责规章的汇编工作，编辑出版规章汇编。

第八章 附 则

第四十八条 本规定由法制部门负责组织实施。

第四十九条 本规定自2004年4月26 El起施行。《长春市政府关于规章制定程序的规定》(长府[1992]7号)即行废止。



近年来，互联网等信息网络迅速发展并广泛普及，给人们学习、工作和生活等各方面都带来了很大便利；与此同时，网络侵权行为也越来越多。如何追究网络侵权责任，日益成为人们关心的热点问题。2009年12月26日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过了《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称侵权责任法），其中第三十六条是对于网络侵权责任的专条规定，是我国首次在民事基本法中对于网络环境下侵权责任设定的专门性规范；该条第一款规范的是网络用户、网络服务提供者的直接侵权行为，第二、三款规范的是网络服务提供者承担共同侵权责任的特殊情况。2012年12月17日，《最高人民法院关于审理侵害信息网络传播权民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2012〕20号，以下简称司法解释）发布，该司法解释以著作权法的相关规定为基础，结合侵权责任法、信息网络传播权保护条例等法律、行政法规，将信息网络传播行为划分为作品等内容提供行为和网络服务提供行为，在此基础上规定了直接侵权与间接侵权，重点规定了网络服务提供行为的责任形态、归责原则和责任要件以及实践中需要规定的其他情形。
对于网络用户利用网络实施侵权行为时，网络服务提供者在何种情况下需要与网络用户承担连带责任即共同侵权责任，侵权责任法和司法解释均采取了过错归责原则。但在过错认定上，司法解释对于网络服务提供者的主观注意程度由侵权责任法的要求“知道”情形进一步扩展到包括要求“明知”或“应知”情形，对网络服务提供者课以更为严重的法律责任。下面予以具体分析：

一、侵权责任法关于“共同侵权责任”规定中网络服务提供者的主观状态

侵权责任法第三十六条第三款规定，“网络服务提供者知道网络用户利用其网络服务侵害他人民事权益，未采取必要措施的，与该网络用户承担连带责任”。如何理解其中“知道”这一概念的含义，一直以来，理论界和实务界都存在较大的意见分歧。有的意见认为，该款中的“知道”一词仅指“明知”；有的意见认为，该款中的“知道”应当包括“已知”和“应知”，在确定该款规定的网络服务提供者的连带责任时，要将应当知道包括在内；有的意见认为，该款中的“知道”应当包括推定知道。笔者认为，上述理解均不符合立法原意。

1、不宜将“知道”解释为仅包括“明知”

经查阅侵权责任法制定过程中的历次稿子，笔者发现，在侵权责任法起草过程中，长期使用的是“明知”一词, 2002年底提请全国人大常委会初审的《中华人民共和国民法（草案）》第八编“侵权责任法”第六十四条以及2008年底提请全国人大常委会二次审议的草案第三十四条中，也都使用“明知”一词；直到第三次审议稿才改为“知道”。如果将“知道”仅指明知，最终审议通过的法律文本中没有必要特意把“明知”改为“知道”。

2、不宜将“知道”解释为包括“应知”

如果认为网络服务提供者对利用网络实施侵权行为负有“应知”的义务，就会要求其负担对网络行为承担事先审查义务。这一要求是非常严格的，实际上也是做不到的。而且，由于“应知”是较为严格的责任构成要件，法律在规定包括“应知”的时候，通常都作出明确规定。如我国《民法通则》第一百三十七条规定，“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算”，又如《民事诉讼法（2012年修订）》第二百零五条规定，“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出；有本法第二百条第一项、第三项、第十二项、第十三项规定情形的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出。”其中即明确规定了“应当知道”。在法律条文没有规定包括“应知”的时候，“知道”一词不应当解释为包括“应知”。

3、不宜将“知道”解释为“推定知道”

因为推定是不需要充分证据的，而是根据一些条件而推定。尽管“推定知道”会比“应当知道”宽容一些，但仍然会对网络服务提供者课以较为严格的法律责任。
基于上述，笔者认为，侵权责任法第三十六条第三款中规定的“知道”应当是“已经知道”即“已知”，是指网络服务提供者“已经知道”侵权行为的存在。“已知”与“明知”是有区别的，“明知”应当是能够证明行为人明确知道，是故意而为之；“已知”仅需能够证明行为人只是已经知道了而已，并不是执意而为之，在主观心理上基本属于放任的状态。因而，“知道”一词仅要求提供证据证明行为人“已经知道”侵权行为存在，而并不要求证明行为人执意追求侵权后果的发生。可见，侵权责任法第三十六条第三款的措辞是非常慎重的。“知道”一词的含义，更接近于“明知”的含义，同“推定知道”的含义距离稍远，但显然不包括“应知”或者“应当知道”在内。实践中，具有以下情形之一的，可以认定网络服务提供者属于“已经知道”：一是网络服务提供者对被指控的侵权内容主动进行选择、整理和分类；二是被指控的侵权行为的内容明显违法，并置于首页或其他可为服务提供者明显可见的位置。

二、司法解释关于“共同侵权责任”规定中网络服务提供者的主观状态

司法解释第八条第一款规定，“人民法院应当根据网络服务提供者的过错，确定其是否承担教唆、帮助侵权责任。网络服务提供者的过错包括对于网络用户侵害信息网络传播权行为的明知或者应知。”换言之，人民法院在确定网络服务提供者对于网络用户侵害信息网络传播权行为是否承担教唆、帮助侵权责任即共同侵权责任时，根据其是否具有过错来认定，该过错主观状态包括包括对于网络用户侵害信息网络传播权行为的“明知”或者“应知”。对于“明知”，司法解释第十三条规定，“网络服务提供者接到权利人以书信、传真、电子邮件等方式提交的通知，未及时采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施的，人民法院应当认定其明知相关侵害信息网络传播权行为”；对于“应知”，司法解释第十二条规定，“有下列情形之一的，人民法院可以根据案件具体情况，认定提供信息存储空间服务的网络服务提供者应知网络用户侵害信息网络传播权：（一）将热播影视作品等置于首页或者其他主要页面等能够为网络服务提供者明显感知的位置的；（二）对热播影视作品等的主题、内容主动进行选择、编辑、整理、推荐，或者为其设立专门的排行榜的；（三）其他可以明显感知相关作品、表演、录音录像制品为未经许可提供，仍未采取合理措施的情形。”
对于司法解释上述“明知”与“应知”的内涵与外延的界定，笔者不作任何评论，但依文义解释，在承担共同侵权责任时，对于网络服务提供者主观过错状态，侵权责任法要求为“知道”，而不应解释为“明知”或“应知”，司法解释将这一要件扩展到“明知”和“应知”，应该说是加重了网络服务提供者的法律责任，有利于网络著作权的保护；但从司法解释的功能和定位来看，这一做法似有脱离法律条文、创制法律规范之嫌。

作者，法学博士，北京市博金律师事务所专职律师，13810112545