《政府采购协议》与中国政府采购/潘江

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 21:13:13   浏览:9253   来源:法律资料网
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《政府采购协议》与中国政府采购

【内容提要】本文通过对政府采购,《政府采购协议》以及中国政府采购现状的简要介绍,提出了我国应该对于《政府采购协议》采取一种积极的态度,完善我国的政府采购制度,在合适的时机加入《政府采购协议》。
【作者】 潘江, 外交学院, 北京, 100037
【关键词】 政府采购 《政府采购协议》 WTO
【ABSTRACT】This article propose that our government should have an active attitude towards world trade organization agreement on government procurement and perfect our public procurement system, and even enter into world trade organization agreement on government procurement at a proper time through the brief introduction about world trade organization agreement on government procurement and the present condition of Chinese public procurement.
【AUTHOR】Pan Jiang , Foreign Affairs College, Beijing, 100037
【KEY WORDS】Public procurement, Government Procurement, WTO, world trade organization agreement on government procurement

政府采购的定义和特征
政府采购(Government Procurement), 也称公共采购(Public Procurement),是指公共部门为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要,在财政的监督下,以法定的方式、方法和程序(按国际规定一般应以竞争性招标采购为主要方式),利用国家财政性资金和政府借款,从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为。
通过比较世界贸易组织的《政府采购协议》(The Agreement on Public Procurement),联合国贸易法委员会(UNCITRAL)的《货物、工程和服务采购示范法》和还有欧盟(EU)《政府采购指令》(Purchasing Directives ),概括而言,政府采购应该有以下特征。
1. 采购主体具有特定性。政府采购的主体,也被称作政府采购的实体,指的是依靠国家财政资金运作的政府机关,事业单位和社会团体以及公共事业机构等。世界贸易组织《政府采购协议》(The Agreement on Public Procurement)中规定:采购实体为一国政府部门、机构或它们的代理机构。各国在加入《政府采购协议》时应该提交一份采购实体清单,归入《政府采购协议》的附录1中 。只有列入清单的实体才受《政府采购协议》约束,名单以外的其他政府部门的采购和地方政府的采购则不受约束。
2. 采购对象具有广泛性。采购的对象并不局限于货物,还有工程和服务,货物又包括有形产品和无形产品,标准产品和非标准产品,既有军用品又有民用品。
3. 资金来源具有公共性。政府采购的资金来源为财政拨款和需要由财政偿还的公共借款,这些资金其实都是最终来源于纳税人的和政府公共服务借款。
4. 采购活动具有非商业性。这一点所强调的是政府机关或者代理机构所为的采购不是以赢利为目的,也不是为了转卖,而是作为政府部门的最终消费或者向社会提供公共服务。
5. 采购过程有一定规范性。政府采购所包括的不仅仅是具体的采购过程,而且是采购政策,采购程序,采购过程以及采购管理的总称。而且在采购过程中也要遵循一定的规则,并不是简单的一手交钱,一手交货。要根据有关的采购法规,根据不同的采购规模,采购对象,采购时间的要求,采取不同的采购方式和采购程序,使每项采购活动都要规范运作,体现公开,公平,透明的原则。
政府采购已经有200年历史,而且影响力越来越大,因为,政府作为购买者,无疑是国内最大的购买者,它的购买力巨大。一般情况下,政府采购金额占一个国家国内生产总值(GDP)的10%以上,美国则占到25%,韩国的政府采购制度规定,商品采购超过5000万韩元,中央和地方超过20亿韩元的特大型投资采购项目,由国家供应局集中采购;在加拿大,政府部门采购只要超过5000加元,就必须由采购中心集中采购。因此它对社会经济影响很大。 而且,这一发展趋势还在继续,政府采购越来越多的影响着世界贸易。
世界贸易组织《政府采购协议》历史和内容介绍
政府采购制度国际化的趋势得形成是伴随着国际贸易一体化的进程而来的,然而却落后于这一进程,在1946年起草关贸总协定的时候,当时政府采购的规模及市场份额都很小,对国际贸易的影响不明显,所以关贸总协定中将政府采购作为例外,排除在总协定的约束范围之内。在关贸总协定第3条第1款规定:“国内税和其他国内消费,影响产品的国内销售,运输,分配或使用的法令,条例和规定,以及对产品的混合,加工或使用须符合特定数量或比例要求的国内数量限制条例,在对进口国或本国产品实施时,不应对国内生产提供保护”,同时第5条也规定不允许“直接或者间接地要求产品的特定数量或比例必须由国内来源供应”。在国民待遇总协定第3条第4款也明确规定:“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时,在关于产品的国内销售,推销,购买,运输,分配或使用的全部法令,条例或规定方面所享有的待遇,应不低于相同的本国产品所享受的待遇。”但是,第3条第8款(a)又规定,“本条的规定不适用于有关的政府机构采购的法律,规章或细则,凡其购买产品为政府的目的而不是为了商业性再销售或者为了生产作商业销售的货物者。” 同时还指出“本条例规定也不防碍对国内生产者给以特殊的补贴,包括从按本条例规定征收国内税费所得的收入中以及通过政府购买本国新产品的办法,向国内生产者给予补贴。可见,在关贸总协定成立之处,对于政府采购的作用估计不足,从而使各国政府有机会利用政府采购活动实行歧视的做法。但是随着国际贸易的发展,政府采购的规模不断增加,特别是进入80年代,不论是发达国家还是发展中国家,政府都成为了国际贸易中货物或服务的最大买主。歧视性的政府采购日益成为了国际贸易的一个严重障碍。经过长期的谈判,东京回合谈判于1979年4月12日,在日内瓦签定了《政府采购协议》,并于1981年1月1日起对于已经接受或加入该协议的各国生效。在1988年,又一次对协议进行了修改。 最终,在1993年12月,缔约国在乌拉圭回合上就新的《政府采购协议》达成了基本意向,由世贸组织成员方或《GATT》1947的缔约方自愿参加。在1996年新的《政府采购协议》生效,截止1996年12月签署成员有:加拿大、法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡、英国、爱尔兰、丹麦、希腊、西班牙、葡萄牙、奥地利、瑞典、芬兰、以色列、日本、韩国、阿鲁巴岛、挪威、新加坡、瑞士、美国、香港。迄今为止,GPA有27个成员方和21个观察方。 《政府采购协议》未被纳入世贸组织的货物贸易的多边协议体系当中,而被称之为复边贸易协议(Plurilateral Trade Agreements),“复边”(plurilateral) 指的是并非全部成员都参加的“小多边”协议而言。 复边贸易协议(Plurilateral Trade Agreements)与多边贸易协议(Multilateral Agreements)不同,对于多边协议,申请加入世贸组织就必须要全盘接受,但是,对于复边贸易协议而言,是否接受,并不是成为世贸组织必要前提条件。这些复边贸易协议是作为世贸组织最终文本的附件出现的,只是在签字的国家和地区之间生效。这样的复边协议共有4个,包括《政府采购协议》,《民用航空器贸易协议》(Agreements on Trade in Civil Aircrafts),《奶制品国际协议》(Agreements on International Diary Products),《牛肉国际协议》(Agreements on International Bovine Meat Products) 经过一段时间,后两个协议都先后失效,而只有前两个协议得以保存。
《政府采购协议》第一部分是序言和正文。序言表明了各缔约方缔结《政府采购协定》的原由及该协定拟达到的目标:正文部分由24个条款组成,分别从该协定的适用范围、国民待遇和非歧视待遇、限制竞争的方式、招标决标程序和防止歧视的其他措施等五个方面作了规定。
  第二部分是各缔约方承诺开放的政府采购市场的清单、发布政府采购信息刊物的清单等5个附属文件。在基本原则上主要强调两点:一是非歧视,一是透明化。
  非歧视原则是贸易法一项基本原则,其基本精神贯穿于整个世贸组织确立的法律框架。非歧视原则包括两个方面:最惠国待遇和国民待遇。在《政府采购协议》中,最惠国待遇禁止在外国供应商之间实行歧视;国民待遇禁止在外国与本国供应商之间实行歧视。协议第3条规定:“关于本协议包括的有关政府采购的一切法律、规则、程序和措施,各缔约方应立即无条件地向来自另一缔约方海关辖区(包括自由区)的产品和供应者提供不低于:(a)向国内产品供应者提供的待遇;(b)向任一其它缔约方的产品和供应者所提供的待遇。
《政府采购协议》确立的另一重要原则是透明化原则。这主要体现在对于招标过程的规定。该协议序言中明确提到,缔约各方期望提高政府采购法规、程序与做法的透明化。协议第9条要求, 采购实体在采用公开招标和选择性招标进行采购时,对受协议约束的货物或服务采购都应在指定刊物上发布招标或邀请提交供应商资格的公告。公告中应包括采购方式、采购性质和数量、交货时间、经济和技术要求、付款数额和条件等基本信息,并注明拟购项目适用协议。公告的语言须为世贸组织官方语言(英语、法语、西班牙语)之一。拟购通知的内容应详尽并涵盖采购方式、采购性质和数量、交货日期、经济和技术要求、付款数额和方式等内容,以确保透明化。
同时,在《政府采购协议》中还规定了对发展中国家优惠的原则,这也是考虑到发展中国家的经济,社会条件,所以缔约方应该向发展中国家,尤其是特别不发达国家给予优惠待遇,以照顾其发展,资金和贸易的要求。在《政府采购协议》中第5条就对发展中国家的特殊与差别待遇进行了规定,提到了议定的例外和技术援助等,一发展中国家可同在本协议下参加谈判的其他方商谈确定彼此可接受的作为适用国民待遇原则的例外实体,产品和服务清单,但要考虑到每一实体,产品或服务的特定情况。 这也就为发展中国家的加入开辟了一条更宽广的道路,发展中国家可以根据自己国家的特点,与其他参加方进行谈判,从而,找到本国最佳的结合点,即最能够促进本国的发展,同时又相对减少对国家民族产业的冲击。同时,第5条关于发展中国家的特殊与差别待遇还规定了对发展中国家的技术援助,“每一发达缔约方应在发展中缔约方提出请求时向发展中缔约方提供它们认为合适的一切技术援助,以解决这些国家在政府采购领域遇到的问题。这也体现对于发展中缔约方确实给予了区别待遇。
而且,《政府采购协议》争端解决机制做了比较明确的规定,第20条,规定了质疑程序,要求当一方供应商对违反协议的情况提出质疑,缔约方要鼓励供应商通过与采购实体进行磋商来解决质疑。对于质疑,缔约方应该保证有一套“非歧视的,及时,透明且有效的程序”使供应商可以提出质疑。 在22条,又规定了磋商和争端解决。一个缔约方认为自己享有的利益受到损害或者认为另外一方缔约方的未履行协议的义务使协议的目的受损,可以向另外一方提出书面陈述和建议,同时应该通知争端解决机构(DSB)。争端解决机构可以建立专家组,采纳专家组和上诉机构的报告,对次争端提出建议或者做出裁决,监督建议和裁决的执行,并授中止协议项下的减让和和其它义务或当不可能撤消与协议相抵触的措施时,授权进行有关补偿问题的磋商。 而且,协议对于争端解决的整个程序规定了比较详细的时间限制,从而,保证了争端解决的进行。
中国政府采购的现状及我国对策
中国政府采购现状
我国政府采购工作试点始于1995年,1995年上海市财政局首先开始进行采购试点,取得了很好的社会效益和经济效益。2000年起在全国铺开 。自1998年扩大试点以来,我国政府采购市场的“蛋糕”急速增大。1998年政府采购规模为 31亿元,1999年为130亿元,2000年为328亿元, 今年则争取比去年翻番。政府采购的范围也由单纯的货物类扩大到工程类和服务类。货物采购由车辆、计算机设备、医疗设备等标准商品逐步扩大到电梯、取暖用煤、建材等非标准商品。工程采购项目由办公楼建造、房屋装修维修扩大到道路修建、市政设施等大型建设项目。服务项目由会议接待、车辆加油扩大到网络开发、项目设计等技术含量较高的领域。
2000年,全国政府采购汽车39582辆,其中小汽车19162辆;采购计算机 212399台,两项采购金额合计约占年政府采购总规模的20%。而工程采购所占比重还比较低,但从另外的角度来看,这也预示着政府采购市场有非常大的增长潜力,各行各业的企业都有机会在政府采购这个大市场中争得一席之地。
而且,从实践上和制度建设来看,我国也初步的具备了进行大规模的政府采购的条件。1.各地普遍设立了政府采购机构,1998年,国务院根据建立政府采购制度的需要和国际惯例,明确财政部为政府采购的主管部门,履行拟订和执行政府采购政策的职能。随后,地方各级人民政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构,负责制定政府采购政策,监督管理政府采购活动。到2000年,各地政府采购机构建设已基本完成,绝大多数地方政府设立了政府采购管理机构和执行机构。这就为我国政府采购工作提供了组织保证。而且政府采购规模日益壮大。2.政府采购制度框架初步确立。财政部继1999年颁布《政府采购管理暂行办法》后,又陆续颁布了有关招标投标管理、合同监督、品目分类、信息公告管理、运行规程、政府采购资金财政直接拨付、中央单位政府采购管理等一系列规章制度。与此同时,全国大部分地区也制定了相应的实施办法,为依法开展政府采购工作提供了制度保障。3.从目前的现状来看,政府采购的运营效率也在不断提升。4.各地政府采购部门建立了市场调查和信息处理系统、招标投标和专家评审系统,很多地区都建立了地方政府采购网站,实现了网上招标投标。
而且,在这几年当中,因为有国家进行政府采购,根据国际上通行的政府采购成本降低的标准10%--15%计算,中国在这几年当中,为国家节余大笔资金。同时,通过政府采购,有效的控制了中国的政治生活中的难点---贪污腐败。在制度上,各省市已经初步建立自己的采购机构,采购规章等。这都说明我国政府采购虽然出现较晚,但是发展非常迅速。
从以上数据,我们能够看到我国政府采购已经有了长足的发展,而且取得了交好的成效,但是我国的政府采购还是有很大的发展空间,从财政部国库司政府采购处获悉,根据全国30个地区和中央单位上报的统计数,2000年全国政府采购金额328亿元,节约资金52.5亿元;其中,预算资金节约25.7亿元,节约率为11.6% 。但是国际上通行的政府采购的规模为国内生产总值的10%到15%,我国2000年的国内生产总值约为一万亿美元 ,据此计算,中国的政府采购规模大概应在1万亿人民币,而我国2000年的政府采购总额只是328亿元。而且,我国的政府采购发展时间较短,制度很不健全,可以说是任重道远。
虽然我国没有明确开放政府采购市场,但由于国际金融组织贷款的采购必须按照国际规则,实行国际竞争招标,事实上部分政府采购市场已经开放.例如,1997年财政年度我国实际使用国际金融组织贷款为16.31亿美元,这就意味着使用这些贷款的采购就要再国际市场上进行公开的招标.另外,我国政府在办公用品、公务用车等消费领域早已购买外国商品,政府拨款的公共设施建设中所需的一部分先进设备也是从国际市场上采购的。并且1996年我国政府向亚太经济合作组织提交的单边行动计划中,明确了我国最迟于2020年与亚太经济合作组织的成员对等开放政府采购市场。中国的政府采购正在一步步向国际市场靠拢,同时我们也应该逐渐适应国际市场的规范。
中国应该怎样面对《政府采购协议》
对于《政府采购协议》,我在前文当中已经有所叙述,对于这一世贸组织的诸边协议,我们应该怎样面对,是我们在加入世贸组织之后必须要考虑的问题。有的学者强调加入世贸组织就必然要加入《政府采购协议》,认为这是我国政府的必由之路,其实这是一种错误的认识,作为诸边协议,世贸组织的参加国或地区不一定要加入,这一协议也只是对于参加方有效。所以,虽然我们要加入世贸组织,但是并不是我们必须要加入《政府采购协议》,探讨我们怎样面对《政府采购协议》就有其必要性。
加入《政府采购协议》就意味着在这些国家之间要互相开放政府采购市场,作为《GATT》的最惠国待遇和国民待遇的例外的政府采购就不能够再成为政府用来保护民族产业和本国企业的方式,虽然同时成员方也获得了进入其他国家的政府采购市场的机会,但这也不能够排除其他国家的企业以相同的条件投标,或者获得项目,如果没有很强的经济实力,在这一看似平等的对等开放中,就会有国家吃亏了。发达国家加入的目的还是来争夺第三世界国家的市场。
但是,从协议的要求来看,《政府采购协议》的贸易自由化的要求还不是很高,各国政府可以自主地决定相关领域的开放程序,加入之后,将有利于一些优势产业发展的国际化。本国政府对《政府采购协议》的义务的控制性主要表明为:第一,只有本国政府列入附件1的政府采购实体进行的采购才承担相应的市场开放的义务;第二,对于次中央政府的采购,成员方可以严格按照互惠原则协商确定彼此开放的领域;第三,不实行最惠国待遇原则,相应的对外开放领域只取决于两国政府的双边谈判,本国可以有选择地决定对相关国家开放比较优势的产业领域;第四,《政府采购协议》第23条规定了涉及国家安全和公共利益方面的例外,来限制《政府采购协议》适用,从而维护成员方的国家主权。然而,究竟什么是国家安全和公共利益,该协议并没有明确的说明,这实际上为各成员方回避相关义务提供了一个口袋条款;第五,该协定对于发展中国家规定了相应的优惠措施。同时第5条规定了可以允许成员方相互协商来排除适用于国民待遇的规定;第16条规定了可以有条件地使用贸易补偿。
同时,协议的适用范围越来越大,程序也越来越严格和科学,《政府采购协议》自身的多边化亦是大势所趋。在东京回合形成的1979年协议中,其适用范围只适用于货物采购。1987年修改时,虽未将服务采购纳入到协议的适用范围中来,但是在门槛金额上从15万特别提款权降到13万特别提款权,并把租赁合同纳入进来。同时对协议其他方面的修改包括:增加了不得基于与外国的所属关系和外国所有权比例的程度而在当地建立的供应商之间实行差别待遇,不得基于被提供的产品或服务生产国别而歧视在当地建立的供应商的规定;完善了招投标程序;改善了合同授予后的信息披露机制,要求采购实体在指定出版物上公布合同授予的公告。乌拉圭回合形成的新协议则在适用范围上又取得了突破性进展:将采购标的从货物扩展至货物和服务(包含工程服务);将采购实体的范围从中央政府实体扩展至次中央政府实体和公用企业。此外,新协议在招投标程序、补偿交易的禁止以及救济程序和争端解决程序方面也更加严谨。
并且,从实践来看,我国经过将近6年的政府采购试点以及推广,已经积累了一定的经验,初步建立了政府采购的相关制度。我国的行业,企业在经过改革开放的20多年的发展和磨练,一部分企业已经具备了在国际市场竞争的实力。
综上所述,我认为加入《政府采购协议》有益而无害,但是,我们应该选择加入的时机,在未作好充分的准备之前,不能够匆忙加入,那样给国内市场带来的冲击将会非常大,而且,作为对国内企业以及工业保护的很有效的措施的作用也将不会再有。因此,我建议,中国再加入世贸组织之后,并不急于签署《政府采购协议》,而应该抓紧时间,完善自身,在法律,经济,社会制度等方面作好准备。也就是需要一个过渡期。大约十年左右,根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的规定,到2010年我国的国内生产总值和民族产业的发展程度将初步具备开放政府采购市场的条件。
而且这些现在已经加入《政府采购协议》的国家的民族产业在政府指导和扶持下以及市场竞争中得到长足发展,具备了参与国际竞争的能力。中国在加入之前也应该考虑这些因素,从而确时机是否成熟,主要要考虑中国的经济发展状况,以及与政府采购关联度大的产业的发育状况,其他国家在与我国谈判中所给予的市场准入承诺和能给我国带来的好处。从现阶段来看,我国的各产业生产力水平都不高,很难与发达国家抗衡,我国农业生产更是效率低下,很明显,现在加入《政府采购协议》肯定是不合适的。
我国政府采购的对策
但是,我国应该充分利用加入《政府采购协议》之前的几年时间,做好以下几个方面的准备工作:
1. 完善我国关于政府采购的立法,明确我国政府采购制度的目标和原则。我国的立法工作已经正在进行当中,在2001年10月22日,政府采购法草案首次提请今天开幕的九届全国人大常委会第24次会议审议。 预计明年能够实施。我国抓紧时间进行国内立法是有道理的,几乎所有的国家都用政府采购来保护国内产业,比如美国有《购买美国产品法》(Buy American Goods Act),和《联邦采购法》等一系列法律、法规,其中《购买美国产品法》规定联邦政府在进行物资采购和公共建设项目时,必须承担购买美国制造产品的义务。虽然这一法律对世贸组织《政府采购协议》签字国的限制已大大减少,但对未加入《政府采购协议》的国家仍然适用,从而使美国的国内工业得到了有效的保护和支持。对于这一做法,我们国家可以借鉴。
在立法过程中,我们还要注意不能只从实现国家利益---节约财政资金,提高资金的有效利用率,还要注意保证所有供应商获得政府定单平等机会。应该坚持公开、公平、公正和充分竞争的原则,把政府采购作为国家调控宏观经济的重要手段,利用政府采购,促进经济结构的改善,促进政府职能的转变,推进政治体制改革的进程。
2.我国政府采购市场的开放应该循序渐进,这样才是符合我国国情的做法。这也是各国的通常做法,美国只将50个州中的37个列在协议的适用范围内,而且这37个州也没有将所有机构都包括进去;奥地利的供水、港口部门的采购市场不对加拿大和美国的供应商开放。泰国法律规定,如本国产品符合国家标准,只要价格不高于其他国家产品的10%则优先购买本国产品等等。我国也应该对于不同的部门,不同的行业和不同的产品分别有所区别的列入承诺清单。对于我国的已经有所发展,并且有一定规模的,有一定竞争力的行业,可以先行开放。而且,门槛价的选择。按照国际惯例,在加入世贸组织的政府采购协议谈判中,门槛价的标准可随不同层次的政府和不同的采购实体而有所不同。我们应该认真研究、比较国外的做法,以争取最符合和最有利于我国实际情况的结果。
3.在政府采购中争取达到公开,公平,透明的目标。政府采购的方法一般可以分为以下几类:公开招标;选择性招标;谈判采购;征询建议;两阶段招标;询价采购;单一渠道采购共七类。公开招标为政府采购的首选方法;国际规范要求对公开招标以外的每种方法的采用必须符合其适用环境,并通过主管部门的批准,采购机构需要做出书面报告,并对使用该方法做出详细说明。同时,应该大力发展我国的网络采购,据新华网北京10月23日电讯,德国联邦内政部宣布,未来联邦政府部门所需的商品或服务将全部通过网络招标采购。预计明年初政府将举办第一次网络招标。出台网络采购的具体政策,将网络采购写入《政府采购法》,并且尽快公布技术方案和网站竞价采购平台 使企业按照政府需求的标准进行信息化与采购网站信息沟通,加快政府网络采购平台的建设。我国也应该把网络采购写入《政府采购法》,保证将来的政府采购有法可依。
后 记
在现在加入《政府采购协议》的国家中,基本都是发达国家,称之为“富人俱乐部”。而发展中国家很少加入,这并不是偶然现象,这是因为各缔约方在签署条约时,总是考虑的自己国家的实力和利益。发展中国家如果在没有考虑自己国家的实力的前提下而贸然加入这一协议,只能是自己敞开大门,没有了任何防备,而同时又不能从别人敞开的大门中获得任何利益。所以我们对于加入《政府采购协议》的决议做出要更加慎重,但是向国外开放我国政府采购市场是进一步与国际融合的必然结果,是促进我国企业进益改善自身,增强自身的竞争力很好的方法。但是我国还是应该进一步完善我国的政府采购制度,同时要建立我国自己的《政府采购法》,在统一完善的法律体制下使政府采购正确发展,并且,也应该给我国的企业提供更多的机会进入国际市场,使其能够在与国外企业的竞争中锻炼自己,迅速成长起来。我国也要利用这段时间作为过渡期,在法律允许的条件下,保护我国国内产业,使其在这段时间能够在相对稳定的外部环境下,对于国内的中小企业和民族产业给予保护。我国政府在经过准备之后,肯定能够在国际市场发挥自己的作用。
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关于申请和使用国家历史文化名城保护专项资金有关问题的通知

国家计委 建设部 文物局


关于申请和使用国家历史文化名城保护专项资金有关问题的通知


计社会[2001]2397号

各省、自治区、直辖市及计划单列市计委、建委(建设厅)、文物局:
自1982年以来,国务院先后公布了100座国家历史文化名城,对保护我国城市优秀历史文化遗产起了重要作用。“十五”期间国家继续设立“历史文化名城保护专项资金”,专项用于补助国家历史文化名城中有重要价值历史街区的保护整治工作。现将此项资金的申请使用及管理的有关问题通知如下:
一、申请专项资金的条件
(一)历史文化名城保护规划已按规定程序批准。历史街区已在历史文化名城保护规划中被认定为有重要历史文化价值,并被明确划为“历史文化保护区”予以重点保护;
(二)历史街区环境保存完整统一,能反映出当地某一历史时期的典型风貌特色,且有较高历史价值;
(三)历史街区内反映历史上典型风貌的房屋建筑、构筑物及环境(道路、河流、树木、院墙等)基本是历史的真实遗存;
(四)历史街区面临自然和人为破坏的威胁,需及时抢救;
(五)历史街区保护整治工程已按基本建设程序立项且地方配套资金大部分已落实。
二、专项资金的使用范围
专项资金用于补助历史街区市政基础设施建设和环
境整治。包括为保护街区历史环境所需的供水(含消防)、排水、供热、燃气、供电等基础设施的建设及改善;为恢复街区历史原貌所做的环境改善。
三、申请专项资金的程序
(一)项目申请
由项目所在省、自治区、直辖市及计划单列市计委、建委(建设厅)、文物局(文化厅)联合提出项目申请,报国家计委、建设部、国家文物局。由上述部门对项目进行联合审查并制定出三年规划,项目申报截止日期为 2001年12月31日。
项目申请应附有项目建议书的批复文件、历史街区的保护规划和项目实施的规划设计方案。
(二)专项资金的审批
各地上报的项目由建设部会同国家文物局组织有关专家审查后报国家计委,国家计委经总体平衡后下达给各地。
四、项目实施与资金管理
历史街区保护整治项目由各级城市规划建设行政主管部门负责实施,其中涉及文物保护的由文物行政主管部门负责实施。项目完成后,各省、自治区、直辖市及计划单列市的城市规划建设行政主管部门应在3个月内将项目实施报告(包括文字、照片)上报国家计委、建设部、国家文物局。
国家下达的专项资金要专款专用,不得挪用。资金到位后,历史街区保护整治项目要按批准的方案在计划期限内完成。各级计划部门要对专项资金的使用进行监督检查。
鉴于历史文化名城保护是一项较为复杂的系统工程,各级计划、建设和文物部门要密切配合,通力协作,确保工程质量,认真把这项工作做好。


国家计委
建设部
文物局

二OO一年十一月十六日
组建检察机关专门审判监督机构的设想

侯亚军 苏建召


审判监督有广义与狭义之分。广义的审判监督是指对人民法院所有审判活动的监督;狭义的审判监督仅指对人民法院生效裁判的监督,即再审审判监督。根据最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》(下称《规则》)的规定,生效刑事裁判的审判监督主要由公诉部门承办。这种《规则》模式经过15年的实践,暴露出很多弊端。2012年1月29日,最高人民检察院出台了《关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》(下称《规定》),对此进行了调整:对于不服人民法院生效刑事裁判的申诉案件,由刑事申诉检察部门负责办理。笔者认为,无论《规则》模式,还是《规定》模式,均没有最大限度地发挥检察机关对人民法院的审判监督职能。笔者设想,保留公诉部门一、二审中的刑事审判监督权,撤销现有的民事行政检察部门,将生效裁判的刑事审判监督权与原来归口民事行政检察部门行使的民事、行政审判监督权进行整合,建立专门的审判监督机构,并由该机构统一对人民法院行使三大审判的再审审判监督职权,同时行使对人民法院民事执行活动的监督,负责办理刑事赔偿案件。
一、《规则》模式中的合理成分与弊端。
《规则》模式中,由公诉部门一、二审中审判监督权有利于发挥公诉人特殊角色的效率优势。刑事审判的一审、二审程序中的法律监督,主要是庭审监督和对未生效刑事裁判的监督。至关重要体现在对未生效刑事裁判的审查抗诉上。而该阶段的审查抗诉期只有5-10天,承办案件的公诉人对案情、证据相当熟悉,凭借判决前的量刑建议和刑罚预判,能够对裁判结果是否公正作出快速、准确的判断。这样就可以在较短的时限内,为检察机关作出抗诉与否的决定提供初步审查意见,从而提高审判监督效率。从监督的效率上看,刑事一审、二审程序中公诉人角色的独特优势是其他检察人员无法替代的。这正是现有制度设计中的合理成分。笔者认为,对此应予保留。
《规则》模式弊端有二;一是公诉工作的特点决定了公诉人既是诉讼活动的参与者,又是诉讼活动的监督者。这种“两栖”式角色是实施审判监督的最大软胁。二是公诉工作人少案多、任务繁重,公诉人往往无遐履行再审审判监督职责。刑事诉讼法修改后,公诉部门还要参加庭前会议、负责违法所得没收程序中的申请工作,使本已不堪重负的公诉人工作压力更大。可喜的是,最高人民检察院已经注意到《规则》模式存在的弊端,将再审审判监督权从公诉部门剥离出来,交由刑事申诉部门办理了。
三、《规定》模式的优势与缺陷。
《规定》通过换位方式,对人民法院的生效刑事裁判进行监督,克服了《规则》模式的弊端,这是制度设计的一大进步。但是,实践中也暴露出如下缺陷:
(一)刑事审判监督与刑事赔偿在监督层次不匹配。刑事赔偿是人民检察院依照国家赔偿法,基于当事人的赔偿申请,启动对自身应当承担刑事赔偿责任的审查,是一种被动性的个案审查。只须凭人民法院的无罪判决或人民检察院的存疑不起诉决定等生效法律文书,即可对刑事案件的错误作出认定。因此审查内容相对简单。而再审刑事审判监督,需要对纷繁复杂的各类刑事案件进行全面审查。要求审查人员对案件事实与法律有精准的把握能力。因此,刑事审判监督是一种更高层次的法律监督。
(二)《规定》和《规则》一样,均对刑事审判监督作了不适当的限缩,人为缩小了人民检察院法律监督的范围。刑事诉讼是由国家公权力启动的诉讼程序。其任务是准确、及时地查明犯罪事实,正确应用法律,惩罚犯罪,保障无罪的人不受追究。为确保该任务的完成,法律规定由人民检察院对刑事诉讼实行全程、全面监督。因此,人民检察院行使监督权没有选择的余地。刑事审判监督是刑事诉讼监督的一个重要环节。民事、行政诉讼,则是公民或法人基于私权利启动的诉讼程序,当事人对诉权可以自由处分。对于这类诉讼,以国家公权力不干预或少干预为原则。故民事、行政审判监督,人民检察院可以根据当事人的申诉就个案进行审查监督。刑事审判监督若仍采用这种方式,势必导致那些损害国家利益、没有直接被害人的案件,或者虽然量刑畸轻畸重甚至是冤、假、错案,而当事人由于认知能力或其他因素制约,没人申诉、不知申诉或无法申诉的案件,人民检察院不予监督,就无法圆满完成刑事诉讼任务,进而实现司法公正。所以刑事审判监督不受当事人申诉的限制,应当对人民法院审理的全部刑事案件实施监督。换言之,人民检察院的审判监督方式,既包括依当事人申诉而启动的对个案被动性监督;又包括依职权而启动的对全部案件主动性监督。遗憾的是,《规则》、《规定》均把刑事再审审判监督解读为对当事人不服人民法院生效刑事裁判的监督。即将刑事审判监督范围限定在基于当事人申诉而启动的个案监督上。这种限缩性解读是对法律的曲解,人为束缚了检察机关开展法律监督的手脚。
(三)审判监督权多头分散行使,不能有效集中检察机关有限的高素质法律人才资源,形成整体监督合力。现有《规定》模式的设计思路,可能是为了使监督工作更加专业化。但它忽略了一个事实,就是审判监督,特别是再审审判监督,是需要具有较高法律素养的人才能完成的。应当正视的现实是,检察官群体的法律素质虽然有了较大提高,但真正的拔尖人才并不多。审判监督权多头分散行使,因不利于优秀审判监督人员的遴选,而影响监督效果。
(四)现有审判监督机构的命名与法定监督职责缺乏密切关联,不利于社会认知。如果说“刑事申诉”部门(除最高检外,地方各级检察院由于刑事赔偿案件稀缺,大多为归口“控告申诉”部门)与刑事审判监督尚有一定联系的话,那么“民事行政检察”部门就与审判监督就有点风马牛不相及了。实践中,如果检察官不作一番耐心解释,不要说普通百姓不知民行检察为何物,就是法科毕业的大学生往往闹不清楚民行检察部门是干什么的。而这对整个审判监督工作的开展是十分不利的。
(五)民事行政检察部门的审判监督业务过于单一。民事行政检察检察部门的职责,是对当事人申请抗诉的生效民事行政裁判的审查监督。也就是基于当事人的申诉而启动的个案监督。而修改后民事诉讼法,把再审申诉的受理机关限定为人民法院。只有人民法院驳回再审申请的、人民法院逾期未对再审申请作出裁定的,当事人才可向人民检察院申诉。这样一来,民事案件审判监督的信息来源基本上被封堵。这样就使得本来就处于休闲状态的民行检察部门,民事审判监督业务进一步凋零。
四、组建检察机关刑事审判监督专门机构的可行性。
人民检察院建立专门的审判监督机构,有利于人民检察院依法、全面、高效地开展审判监督。其可行性在于:
(一)与三大诉讼程序设计和三种再审审判监督层次相匹配。在我国民事、行政、刑事三大诉讼法中,均设计了对已生效裁判实行监督的审判监督程序(再审程序)。就这种狭义的审判监督而言,无论民事的、行政的还是刑事的审判监督,都是一种较高层次的法律监督活动。对具体实施监督的检察官都有较高的法律素质要求。将分散于民事行政检察部门、刑事申诉部门、监所检察部门的审判监督权进行有效整合,由专门的审判监督部门统一行使三大审判监督权,既与法律程序相呼应,又有利于整合检察机关的人才资源,最大限度地发挥整体监督优势。而在这种较高层次的监督平台之上,由该机构附随处理刑事错案赔偿(控告申诉部门仅受理申诉),会更加高效和公正。
(二)与人民法院内设监督机构相呼应,便于广大民众识别和申诉。如前所述,由于检察机关一些部门的命名与法律缺乏必要的关联,司法实践中,常常出现老百姓因不服法院裁判而欲主张权利时,不知向检察机关的哪个部门进行申诉现象。如民行检察部门成立二十多年来,除了检察人员知道它的确切含义外,在中国广大民众中它一直是一个较为默生的词汇。因此,撤销现有民事行政检察部门,组建专门的审判监督部门,既与人民法院的内设审判监督机构相呼应,又合乎法律,名正言顺,且便于民众识别。
(三)吸纳了《规定》模式中刑事审判监督的合理成分。设想保留了《规定》模式下换位监督的优点。换位监督将生效刑事裁判的监督职责交由其他检察官行使,可以克服由公诉人包揽全部刑事审判监督职责的弊端。因为其他检察官的介入,可以打破公诉人办案中形成的思维定势以及人为监督障碍。监督者可以从不同视角,以局外人的身份,从容、超脱地对案件进行再审查。这种换位“筛查”,能有效弥补刑事审判监督中可能出现的漏洞。
(四)依法拓展了刑事审判监督范围。《规则》、《规定》模式下的刑事审判监督仅限于个案监督。依设想,新组建的检察机关审判监督机构,其刑事审判监督的范围,是刑事诉讼法审判监督程序中赋予人民检察院的全部监督职权,即对生效刑事裁判实行全面监督。而不是再局限于由当事人申诉而启动的个案监督。这样,有利于人民检察院依法全面履行法律监督职责。
(五)将人民法院民事执行活动纳入监督范围。修改后的民事诉讼法,增加了人民检察院对人民法院民事执行活动实行监督的职责。这是对原有民事审判监督职责的延伸和扩展,由专门的审判监督机构行使该权力顺理成章。由于机构的主要任务依然是审判监督,新增民事执行监督只是审判监督的进一步延伸,不影响新组建“审判监督”机构的命名。
综上所述,人民检察院对审判监督权进行重组,不仅必要而且可行。建议最高人民检察院以修订《人民检察院刑事诉讼规则》和《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》为契机,组建检察机关专门的审判监督机构。
(作者单位:河南省确山县人民检察院)