论违约责任中的过错归责原则/叶知年

作者:法律资料网 时间:2024-07-01 04:04:21   浏览:9340   来源:法律资料网
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论违约责任中的过错归责原则

摘 要 违约责任的归责原则决定着违约责任的构成要件、免责事由、损害赔偿的范围和举证责任的内容。大陆法系国家采过错责任原则为一般归责原则,英美法系国家采过错责任原则为归责原则的例外。我国法采严格责任和过错责任相结合的二元制归责体系,在合同法总则和分则诸多条文中直接规定和体现了过错责任原则。
关键词 合同 违约 过错 违约责任

违约责任乃当事人违反合同规定的义务,依法应当承担的民事法律后果。而归责原则就是基于一定的归责事由而确定违约责任成立的法律原则,主要有过错责任原则和严格责任原则。《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)颁布之后,民法学界的主流观点认为我国违约责任采严格责任归责原则。那么,我国违约责任是否承认过错责任归责原则?学者间有不同看法。本文拟对这一问题进行粗浅探讨。


过错归责原则是指当事人违反合同规定的义务,不履行或者不适当履行合同时,应以过错作为确定违约责任的构成要件和范围的根据。对此,大陆法系国家和英美法系国家的立法和司法实践不同。
(一)大陆法系国家关于过错归责原则的规定
罗马法是在《阿奎利亚法》的基础上,通过后来的判例和学术解释加以补充、诠释和发展,形成了自己系统的成熟的以过错为基准的民事归责原则;这一原则又在查士丁尼《国法大全》中得到了进一步的确立和完善。[1]按照罗马法,过错可以是故意的,也可是过失的。故意(dolus),是指行为人明知自己的行为或不行为不当,将危害他人的权益,而仍加以实行或听任损害的发生。故意是对诚实信用而言;它违背了交易应遵守的一般道德规范。过失(culpa),是指行为人免于注意(diligentia),即行为人本应注意,又能够注意而不注意因而造成的不良后果。行为人的心理状态,是对行为的后果有所认识,他应当预见,但因疏忽而未预见,或虽预见,而确信其可以避免而不至发生。[2]随着社会发展,仅有过错责任原则还不足以维护良好的经济和社会秩序,因此又产了无过错责任原则。这在罗马法当然是作为例外。如为了保证商旅的安全,大法官规定,凡船东和旅店、马厩的主人对旅客携带的物品、马匹负有特别保管的义务,除由于旅客的过失或不可抗力所造成的损害外,对其毁坏、丢失,都要负赔偿责任,即使他们受雇人的选任和监督是无可指责的。[3]
大陆法系各国,秉承罗马法的传统,均以过错责任作为违约责任的一般归责原则。《法国民法典》第1147条规定:“凡债务人不能证明其不履行债务系由于有不能归究于其本人的外来原因时,即使在其本人方面并无任何恶意,如有必要,均因其债务不履行,或者迟延履行而受判支付损害赔偿。”学者指出,这个条文在规定违约责任的条件时,并未提到当事人的“过错”。对此,可以理解为该条文所规定的当事人“不履行义务的行为”中,已当然地包含了当事人的过错。[4]因为债务人尽管不能期待每一个合同都能够得到完好的履行,在某些情形下甚至不能期待合同能够得到履行,但有权期待债务人将竭力做到使之能履行。如果因债务人的过错致合同不能履行或者不能适当履行,则债务人应当对其过错造成的损失承担赔偿责任。法国现代合同理论对合同责任进行了限制,即对债务人责任的追究,须根据其过错的严重程度。为此,过错被分为欺诈性过错、不可原谅的过错、重过错以及一般过错。[5]《德国民法典》第276条规定:“(1)除另有其他规定外,债务人应对其故意或者过失负责。在交易中未尽必要注意的,为过失行为。于此适用第827条,第828条的规定。(2)债务人因故意行为而应负责任,不得事先免除。”德国学者认为,债务人承担责任的条件是,违反履行义务必须是由债务人的行为造成的,而其行为必须具有过失性。[6]2002年1月1日施行的《德国债法现代化法》对第276条未作大修订。仍坚持过错责任原则,具体规定是:“1、债务人对故意和过失承担责任,但既未规定更为严厉的或较为轻缓的责任,也无法从债务关系的其他内容中,特别是从承担担保或购置风险的事实中,推知应加重或减轻债务人的责任。为限。准用第827条和第828条的规定。2、过失是指没有尽到交易中应当尽到的注意。3、不得事先免除债务人因故意而产生的责任。”
大陆法系各国,在坚持过错责任原则的同时,规定了严格责任原则的例外适用。例如,金钱债务的迟延责任、不能交付种类物的责任、瑕疵担保责任、债权人受领迟延责任、迟延履行后的责任等,均适用严格责任原则,债务人不论其主观上是否具有过错,都应承担违约责任。
(二)英美法系国家关于过错归责原则的规定
与大陆法系国家不同,英美法系国家以严格责任作为违约责任的一般归责原则。在英国法上,许多合同义务是严格的,确定当事人是否绝对地受有拘束去做约定的事情或者他们只是受有拘束尽可能地保障合同的履行;换言之,问题在于合同当事人是否对非因自己的过错发生的违约负责。在英国合同法上,这被认为是一个合同解释问题,即解释当事人合同义务的范围。在一般意义上,此一问题的答案是,合同债务是绝对的(absolute),而过错的欠缺不成其为抗辩。[7]“因违约引起的损害赔偿责任的请求不考虑过错,一般来说,被靠未能履行其注意义务是无关紧要的,被告亦不能以其尽到注意义务作为其抗辩理由。”[8]在美国法上,强调违约损害赔偿不具有惩罚性,合同法在总体的设计上是严格责任法(a law of strict liability),相应的救济体系的运作是不过问过错的。[9]美国《合同法重述》(第2版)第260(2)条规定:“如果合同的履行义务已经到期,任何不履行都构成违约。”
英美法系国家在坚持严格责任原则的同时,亦规定了过错责任原则的例外适用。这主要表现为:1、在手段债务案件中,法院坚持认为应证明被告有过错始得使之承担责任,尤其是在专业服务场合更是如此;专业人员没有过错而被认定承担责任,这是非常罕见的,换言之,专业人员并非“担保”作出的意见或所提供的服务的可靠性,他们并不一般性地“担保”结果。此类案型已得到了许多现代判例的支持,而且,其原理在英国已经为1982年《货物与服务供应法》所奉行。[10]此外,美国《统一商法典》多次提到“正当拒收”(第2602、2603、2604条)、“正当理由的要求”(第2609条)、“善意及时”、“合理的方式”(第2712条)、“正当撤销”(第2711条)等用语,并且将行为的正当性或具有正当理由作为违约与非违约的区别。由此可见,违约行为中包含了过错,如果当事人具有正当理由不履行合同规定的义务,则不构成违约行为。[11]2、在货物买卖合同纠纷案件中,英国1979年《货物买卖法》第20(2)条规定:“由于买方或者卖方的过错使货物的交付拖延的,由此产生的如果没有过错就不会发生损失的风险,由有过错的一方当事人承担。”3、在1903年的krell诉Henry案中,英国上诉法院确立了合同落空原则:“双方当事人以某个特定事件的发生为基础而签订合同的,如果规定的事件没有出现或者被取消,就可能导致合同履行受挫,并免除当事人的责任。”[12]英国1943年《法律改革(履行受挫合同)法》第1(1)条对该原则作了规定:“一份受英国法律管辖的合同变成不可能履行,或者以其他方式履行受挫的,合同的双方当事人因此免除了进一步履行合同的责任。”美国《合同法重述》(第2版)第288条亦规定:“凡以任何一方应取得某种预定的目标效力的假设的可能性为双方订立合同的基础时,若这种目标效力已经落空或肯定会落空,对于这种落空没有过错而受落空损害的一方,得解除其履行合同的责任。”但是,如果致合同落空的事件是由于一方当事人的行为或者选择所造成的,则不得适用合同落空原则。也就是说,如果并非由于当事人无法预料的客观事由,而是由于当事人的主观过错,致合同难以履行的,就不得适用合同落空原则,而应当追究违约的违约责任。
(三)两大法系国家对过错归责原则不同规定的法理分析
“法律责任的实质是统治阶级国家对违反法定义务,超越法定权利界限或滥用权利的违法行为所作的法律上的否定性评价和谴责,是国家强制违法者做出一定行为或禁止其做出一定行为,从而补救受到侵害的合法权益,恢复被破坏的法律关系(社会关系)和法律秩序(社会秩序)的手段。从这种意义上,法律责任也是一种掌握在国家手中的纠恶或纠错的机制。”[13]违约责任作为法律责任的一种,同样具有上述性质。而归责原则集中体现了违约责任的性质和功能,决定着违约责任的构成要件、免责事由、损害赔偿的范围和举证责任的内容,反映了法律的价值判断标准。大陆法系国家和英美法系国家之所以对过错归责原则的规定各异,正是基于不同的法律价格判断标准。
罗马法是从各种具体的合同诉讼,如买方与卖方之诉发展起来的,因此重视违约责任中的过错问题。[14]《法国民法典》“是以自然法构想为基础的,即存在着独立于宗教信条的个人自治的自然原则,由此而派生出法律规范制度,如果这些规范被有目的地以一种条理清楚的形式加以制定,那么一个伦理与理智的社会秩序的基础即由此而得奠定。”[15]它不仅确立了过错责任原则,而且反映出了过错与赔偿相比例的思想,过错愈重则赔偿愈多,反之过错愈轻则赔偿愈少。由于坚持过错责任原则,将合同当事人的违约责任限于其有过错的场合,这样给法官某些灵活余地,从而排除了能够给予债务人一定的免责机会的情事变更原则。《德国民法典》“具有自由资本主义时代法律思想的鲜明烙印,而且因此有如拉德布鲁赫所谓‘与其说是20世纪的序曲毋宁说是19世纪的尾声’”。[16]过错责任原则在德国的正当化与19世纪的经济自由主义和思想自由主义有着密切的联系,而在其消极机能方面恰恰能够保障行为的自由,正如德国法学家耶林所指出:“使人负损害赔偿的,不是因为有损害,而是因为有过失,其道理就如同化学上之原则,使蜡烛燃烧的,不是光,而是氧,一般的浅显明白。”[17]
英美法系国家采严格责任为违约责任的一般归责原则,其宗旨在于合理补偿债权人损失,从而能够根据公平观念分担损失。在19世纪,合同法地位显赫,合同法被视为是基于在市场关系中行使的个人选择。合同法本身并不关心资源的配置,它所关心的是程序正义而非实质正义。其结果之一便是合同责任被看成是严格的,一旦某人允诺做某事,他便要被要求履行,或者在不履行时支付损害赔偿;至于后发的事件使得对该允诺的履行发生了实质性的变化甚至成为不可能,这则是无关紧要的。[18]英美法实际上将任何合同都当作合同当事人所提供的一项担保,当事人负有的合同义务具有绝对性,即“对非当事人所能预料的事故所致合同履行意外受阻的情况,当事人本可以在合同中订立一项免责条款,如果未设定免责条款,则认为当事人应负绝对的履行义务。”[19]因此,一旦出现违约,违约方无论主观上是否具有过错,均应承担违约责任。
两大法系国家将过错责任原则或者严格责任原则作为违约责任的一般归责原则,但并不否认其他归责原则的适用。也就是说,在违约责任的归责体系上,两大法系国家均采用了二元制的归责体系。这是由交易关系的多样性、违约发生的原因和所致的后果的复杂性所致。一元制的归责体系有其无法避免的缺点,即法官在审理合同纠纷案件中,难以根据具体需要而灵活运用法律来处理归责问题,从而不利于平等地保护合同双方当事人的合法权益。采用二元制归责体系,可以弥补一元制归责体系的不足,从而实现违约责任的基本目的。正如学者所指出的:“合同法归根到底是要规范市民的生活,作为一种国家的上层建筑,固然可以通过设定不同的构成要件,经由法上的因果关系,达到一定的法律效果;然彼此类似的社会经济文化生活条件既为不同的法律规则、原则提供了相似的调整基础,又为之提出了相同的调整要求,也正因为如此,才出现了众多殊途同归的结局。”[20]


我国违约责任到底采何种归责原则,学者间存在争论,主要有三种观点。第一种观点(亦是主流观点)主张为严格责任原则。《合同法》第107条中并没有出现“便当事人能够证明自己没有过错的除外”的字样,被认是采取了严格责任原则。[21]第二种观点主张为过错责任原则。我国《合同法》所有规则制度和条款,乃至合同法之全文都自始至终地贯穿着过错责任的原则。因此,只能而且必须得出“我国《合同法》体系是建立在过错责任原则的基础上”的唯一结论。[22]第三种观点主张以严格责任原则为主,以过错责任原则为辅。这有利于促使合同当事人认真履行合同义务,有利于保护受害方的合法权益,也符合国际上的一般做法。[23]笔者认为第三种观点较为合理和可取。
(一)我国《合同法》第107条规定:“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”从这一规定可看出,我国《合同法》在违约责任归责原则上采取了严格责任原则,即除非存在法定的免责事由,违约方不论在主观上是否具有过错,均应对其违约行为承担违约责任。
采严格责任为一般归责原则,有其优点:1、在严格责任原则之下,受害方只须证明违约方不履行或者不适当履行合同的事实,无须证明违约方主观上是否具有过错;违约方亦无须证明自己对于不履行或者不适当履行合同主观上无过错,只要有违约行为,就应当承担违约责任。也就是说,违约责任以不履行或者不适当履行合同为构成要件,违约方主观上有无过错,与违约责任无关。违约方免责的可能性仅仅在于证明有法定的免责事由。体现在诉讼和仲裁上,由于不履行或者不适当履行合同和免责事由均属于客观存在的事实,其存在与否证明与判断相对较易。2、在严格责任原则之下,当事人不履行或者不适当履行合同与违约责任直接联系,有不履行或者不适当履行合同的行为即有违约责任,两者互为因果关系,这样有利于增加当事人的责任心和法律意识,促使当事人认真对待合同,有效地保护受害方的利益,从而保证合同的严肃性。3、在严格责任原则之下,违约责任是由合同义务转化而来,本质上出于当事人双方约定,不是法律强加的。法律确认合同具有拘束力,在当事人一方不履行或者不适当履行合同时追究其违约责任,不过是执行当事人的意愿和约定而已。这就使违约责任具有了充分的合理性和说服力,此外无须再要求使违约责任具有合理性和说服力的其他理由。[24]
(二)我国《合同法》在坚持严格责任为一般归责原则同时,规定了过错归责原则。这符合我国合同立法、司法的一贯的内容和精神,可以说是对我国合同立法和司法的经验的总结。[25]立法上,我国合同法律一般采纳了过错归责原则。“按照我国从民法通则及有关法律的规定,民事责任以过错责任为主,以无过错责任、公平责任为例外。因此,过错责任原则是我国民事责任的一般归责原则。根据这一原则,除法律另有规定外,行为只有在主观上有过错的情况下,才承担民事责任,没有过错则不承担责任。”“在违约责任中,按《民法通则》第106条第1款规定,过错是被推定的,即当违约事实出现后,法律直接推定违约方有过错,债仅人负证明违约方有过错的义务,但允许违约方举证自己无过错,从而推翻法律的推定使自己不负违约责任。”[26]作为民事特别法的《经济合同法》不仅强调了过错作为确定违约责任的依据,而且明确了过错为确定违约责任范围的重要标准;《涉外经济合同法》和《技术合同法》亦没有完全否定过错责任原则。司法实践中,我国人民法院一贯重视以过错作为确定违约责任的依据。如最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国经济合同法〉若干问题的意见》第二部分“关于违反经济合同的责任问题”之(一)规定:“在查明经济合同案件的事实后,按照《经济合同法》第三十二条第一款关于过错方应当承担违约责任的规定,明确合同当事人的违约责任,是解决纠纷的基础。”我国《合同法》并未摒弃过错归责原则,而是总则和分则诸多条文中直接规定和体现了过错归责原则。
我国《合同法》坚持过错归责原则,有其重意义:1、体现了违约责任的道德属性。我国传统法律具有伦理化的特征,“儒家伦理的原则支配和规范着法的发展,成为立法与司法的指导思想,法的具体内容渗透了儒家的伦理精神。”[27]而传统法律文化中的一些东西直至今天仍然现实地存在着。我们应当努力发掘这一法律文化遗产,取其精华,注入社会主义的生命力,使中国民法增添异彩。因此,强调违约责任的过错责任的补偿功能的同时,重视违约责任的惩罚和教育功能。通过对过错违约的行为的否定,追究违约方的违约责任,发挥了合同法惩罚和教育当事人的作用,有助于淳化道德风尚,保证诚实信用原则在民事活动中贯彻,促进社会主义精神文明建设。2、适应鼓励正当交易和竞争的需要。自由竞争是市场经济的根本属性、主要优点和发展动力。要发展市场经济,就必须促进和维护市场自由竞争。为此,必须赋予和保障市场主体的正当交易和自由竞争权。将过错责任原则作为违约责任的归责原则,当事人一方面必须对自己的过错违约行为负责,另一方面只要尽到合理的注意,就可依法不承担违约责任。这为市场主体从事正当的交易和竞争提供了明确的范围,不仅能够避免使违约方承担不合理的责任后果,而且有利于强化合同当事人对自己的行为负责的观念,正当地实施交易行为和进行自由竞争,从而促进社会经济健康稳定地发展。3、符合不同违约责任方式的特征和意旨。损害赔偿责任作为违约责任诸多方式中的一种,与其他违约责任方式(如解除合同责任、继续履行责任)相比具有自己的特征和意旨。解除合同责任是将原合同债务内容消灭,继续履行责任是债务人继续履行原合同义务,原债务内容不变,两者均不产生新的债务问题。而损害赔偿责任是对债权人所受损失的填补,是对原有债务内容的改变。因此,损害赔偿责任的成立,除了要有债务人不履行或者适当履行合同的事实外,还应当具备主观要件,债务人履行或者不适当履行合同的行为具有可归责性,即要有过错。将过错作为损害赔偿责任的依据,正是考虑到其自身的特殊性。


我国《合同法》对过错归责原则的规定主要有:
(一)《合同法》总则对过错归责原则的规定
1、责任免除。由于故意违约行为表现了对合同义务和他人利益的漠视状态,故许多国家法律规定不得通过免责条款对故意违约责任加以免除。我国《合同法》第53条规定:“合同中的下列免责条款无效:(一)造成对方人身伤害的;(二)因故意或者重大过失造成对方财产损失的。”这个条文中明确提出了故意和重大过失的概念,表明了我国合同法律对过错程度的重视。《合同法》根据当事人一定的主观心理状态(如故意和重大过失)来进行违约责任的分配,不仅有事后的损害分配的功能,而且有敦促当事人谨慎从事活动的意旨,可以起到提醒、鼓励当事人恰当地活动以及照顾他人正当利益的作用,具有避免和减少对于社会资源浪费的意义。
2、预期违约责任。预期违约是指合同履行期限届至之前的违约,包括明示的预期违约和默示的预期违约。我国《合同法》第108条规定:“当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行合同义务的,对方可以在履行期限届满之前要求其承担违约责任。”不论是明示的预期违约的“当事人一方明确表示”,还是默示的预期违约中的“当事人一方以自己的行为表明”,都说明预期违约必须是当事人在主观上的故意行为。也就是说,《合同法》关于预期违约责任的主观要件要求是故意的。
3、加害给付责任。加害结付又称积极侵害债权,是指债务人履行给付不合债务本质,除发生债务不履行的损害之外,更发生履行利益之外的损害,债务人应当承担履行利益之外 的损害的一种赔偿责任制度。按照德国的判例和学说的观点来看,债务不履行的过错,原则上对积极侵害债权(即加害给付)是适用的。在我国,加害给付责任应以债务人具有过错为要件。[28]《合同法》第112条款规定:“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,在履行义务或者采取补救措施后,对方还有其他损失的,应当赔偿损失。”这一条文规定的违约损害赔偿的内容中,就包含了加害给付的制度。[29]
4、合理预期规则。根据这一规则,违约方承担赔偿责任的范围不得超过其订立合同时已经或者应当预见的损失。我国《合同法》第113条第一款规定:“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定,给对方造成损失的,损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失,包括合同履行后可以获得的利益,但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”这条文确立了合理预期规则,违约方对不可预见的损失不负赔偿责任,实质上是说违约方对自己主观上无过错的后果不承担违约责任,从而体现过错归责原则的精神。
5、消费合同中欺诈行为的惩罚性赔偿。在损害赔偿责任的构成要件上,传统民法实行过错归责原则。我国《合同法》第113条第二款规定:“经营者对消费者提供商品或者服务有欺诈行为的,依照《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定承担赔偿责任。”而依最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第68条的规定,一方当事人故意告知对方虚假情况,或者故意隐瞒真实情况,诱使对方当事人作出错误意思表示的,可以认定为欺诈行为。可见,消费合同中欺诈行为的惩罚性赔偿中所要求的“欺诈”是以故意为构成要件的,实行过错归责原则。
6、减轻损害规则。根据这一规则,一方当事人违约并造成损失后,另一方当事人应当及时采取合理的措施防止损失的扩大,否则应对扩大的损失负责。我国《合同法》第119条第一款规定:“当事人一方违约后,对方应当采取适当措施防止损失的扩大;没有采取适当措施致使损失扩大的,不得就扩大的损失要求赔偿。”根据这一规定减轻损害规则体现了过错归责原则的要求,一方当事人在对方当事人违约后未能采取适当措施防止损失的扩大,表明其主观上具有过错,应当对自己的过错所导致的后果负责。
7、双方过错的责任承担。我国《合同法》第120条规定:“当事人双方都违反合同的,应当各自承担相应的责任。”这实际上是对过错归责原则的规定。依此规定,当事人双方都违反合同的,应当根据双方的过错程序和大小来确定他们应当承担的责任。
(二)《合同法》分则关于过错归责原则的规定
1、赠与人的损害赔偿责任。《合同法》第189条规定:“因赠与人故意或者重大过失致使赠与的财产毁损、灭失的,赠与人应当承担损害赔偿责任。”第191条第二款规定:“赠与人故意不告知瑕疵或者保证无瑕疵,造成受赠人损失的,应当承担损害赔偿责任。”这是因为,赠与合同属于单务、无偿合同,从公平的观念出发,赠与人的责任应当有所减轻。我国《合同法》基于保护赠与人的意旨,规定赠与人的违约损害赔偿责任以过错归责原则为依据,以减轻赠与人责任。
2、承租人的损害赔偿责任。《合同法》第222条规定:“承租人应当妥善保管租赁物,因保管不善造成租赁物毁损、灭失的,应当承担损害赔偿责任。”这是因为,租赁合同生效后,租赁物由承租人占有,所以承租人应当尽善良注意的义务保管租赁物。承租人“因保管不善造成租赁物毁损、灭失的”,说明其主观上具有过错,理应承担损害赔偿责任。第227条规定:“承租人无正当理由未支付或者迟延支付租金的,出租人可以要求承租人在合理期限内支付。承租人逾期不支付的,出租人可以解除合同。”支付租金是承租人的基本和主要义务,承租人“逾期不支付”租金的,亦说明其主观上具有过错,出租人当然可以解除合同。《合同法》第231条规定:“因不可归责于承租人的事由,致使租赁物部分或者全部毁损、灭失的,承租人可以要求减少租金或者不支付租金;因租赁物部分或者全部毁损、灭失,致使不能实现合同目的的,承租人可以解除合同。”这一规定的反面含义是,因可归责于承租人的事由,即承租人主观上具有过错,致使租赁物部分或者全部毁损、灭失的,承租人应当承担损害赔偿责任。
3、承揽人的损害赔偿责任。《合同法》第265条规定:“承揽人应当妥善保管定作人提供的材料以及完成的工作成果,因保管不善造成毁损、灭失的,应当承担损害赔偿责任。”这是因为,承揽合同生效后,由承揽人占有定作人提供的材料以及完成的工作成果,所以承揽人应当尽善良注意的义务加以保管。承揽人“因保管不善造成毁损、灭失的”,说明其主观上具有过错,应当承担损害赔偿责任。
4、承运人和托运人的损害赔偿责任。《合同法》第302条第一款、第303条第一款和第311条规定:“承运人应当对运输过程中旅客的伤亡承担损害赔偿责任,但伤亡是旅客自身健康原因造成的或者承运人证明伤亡是旅客故意、重大过失造成的除外。”“在运输过程中旅客自带物品毁损、灭失,承运人有过错的,应当承担损害赔偿责任。”“承运人对运输过程中货物的毁损、灭失承担赔偿责任,但承运人证明货物的毁损、灭失是因不可抗力、货物本身的自然性质或者合理损耗以及托运人、收货人的过错造成的,不承担损害赔偿责任。”可见,在运输合同中,承运人的违约损害赔偿责任以过错归责原则为依据,旅客自身故意或者重大过失或者托运人、收货人本身有过错的,承运人不承担损害赔偿责任;双方都有过错的,依《合同法》第120条的规定处理。《合同法》第320条规定:“因托运人托运货物时的过错造成多式联运经营人损失,即使托运人已经转让多式联运单据,托运人仍然应当承担损害赔偿责任。”根据这一规定,在多式联运合同中,托运人承担违约损害赔偿责任的前提是其主观上具有过错,如交付危险货物时,未告知多式联运经营人货物的危险特征及预防措施,从而造成多式联运经营人损失。
5、寄存人和保管人的损害赔偿责任。《合同法》第370条规定:“寄存人交付的保管物有瑕疵或者按照保管物的性质需要采取特殊保管措施的,寄存人应当将有关情况告知保管人。寄存人未告知,致使保管物受损失的,保管人不承担损害赔偿责任;保管人因此受损失的,除保管人知道或者应当知道并且未采取补救措施的以外,寄存人应承担损害赔偿责任。”可见,寄存人未告知有关情况,说明其主观上是有过错,非但不能要求赔偿保管物的损失,而且可能须赔偿保管人的损失。《合同法》第374条规定:“保管期间,因保管人保管不善造成保管物毁损、灭失的,保管人应当承担损害赔偿责任,但保管是无偿的,保管人证明自己没有重大过失的,不承担损害赔偿责任。”这是因为,我国《合同法》采严格责任原则为一般归责原则,有偿保管合同的保管人所应尽的注意义务比善良管理人的注意义务更重,还须就通常事变负责,除法定免责事由外,在保管期间发生保管物毁损、灭失的,不论保管人主观上是否具过错,都应承担损害赔偿责任。但在无偿保管合同中,保管人的保管行为并未获得相当的报酬,故保管人的注意义务为普通人的注意义务,保管人如已尽一般人所应负担的义务,即无重大过失,则无须承担损害赔偿责任。
6、受托人的损害赔偿责任。《合同法》第406条第一款规定:“有偿的委托合同,因受托人的过错给委托人造成损失的,委托人可以要求赔偿损失。无偿的委托合同,因受托人的故意或者重大过失给委托人造成损失的,委托人可以要求赔偿损失。”可见,在委托合同中,受托人的损害赔偿责任以过错归责原则为依据,只是有偿委托合同的受托人的注意义务比无偿委托合同的受托人注意义务要重。
从《合同法》分则的上述规定可以看,我国《合同法》关于当事人违约损害赔偿责任的归责原则有两个特点:1、在许多情形下,当事人的违约损害赔偿责任以过错责任为归责原则。这是因为,损害赔偿的基本宗旨是将损失归咎于有过错的一方当事人。否则,在一般情形下,不论违约方主观上是否具有过错,凡是有损失就予以赔偿,就使现代的损害赔偿制度落入原始的“加害原则”的旧巢。更为重要的是,在违约损害赔偿中适当地适用过错归责原则,可以处理好违约损害赔偿中的“混合过错”的责任归属问题。2、在许多情形下,法官不再要求受害方举证证明违约方须有过错,受害方只要能够证明违约方有违约行为和损害后果即可,违约方如果不能证明自己并无过错或者受害方有过错,就应当承担损害赔偿责任。这“实为被害人技术之应用,旨在保护被害人之利益,盖即有保护他人法律之存在,则行为人有妥为注意之义务,何况行为人是否违反保护法律侵害他人权益,一般言之,多不易证明也。”[30]也就是说,这是举证责任制度的改进,而并非违约责任归责原则的改变,即是将受害方承担证明违约方有过错的举证责任改变由违约方承担证明自己无过错或者受害方有过错的举证责任。

参考文献:
[1]王卫国著:《过错责任原则:第三次勃兴》,中国法制出版社2000年版,第39页。
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国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知

国务院


       国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知
                国发〔2012〕29号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  现将《国家基本公共服务体系“十二五”规划》印发给你们,请认真贯彻执行。
                               国务院
                             2012年7月11日



国家基本公共服务体系“十二五”规划

目  录

序  言
第一章 规划背景
  第一节 基本概念
  第二节 规划范围
  第三节 发展环境
第二章 指导思想和主要目标
  第一节 指导思想
  第二节 主要目标
第三章 基本公共教育
  第一节 重点任务
  第二节 基本标准
  第三节 保障工程
第四章 劳动就业服务
  第一节 重点任务
  第二节 基本标准
  第三节 保障工程
第五章 社会保险
  第一节 重点任务
  第二节 基本标准
  第三节 保障工程
第六章 基本社会服务
  第一节 重点任务
  第二节 基本标准
  第三节 保障工程
第七章 基本医疗卫生
  第一节 重点任务
  第二节 基本标准
  第三节 保障工程
第八章 人口和计划生育
  第一节 重点任务
  第二节 基本标准
  第三节 保障工程
第九章 基本住房保障
  第一节 重点任务
  第二节 基本标准
  第三节 保障政策
第十章 公共文化体育
  第一节 重点任务
  第二节 基本标准
  第三节 保障工程
第十一章 残疾人基本公共服务
  第一节 重点任务
  第二节 基本标准
  第三节 保障工程
第十二章 促进城乡、区域基本公共服务均等化
  第一节 促进城乡基本公共服务均等化
  第二节 促进区域基本公共服务均等化
第十三章 增强公共财政保障能力
  第一节 明确政府间事权和支出责任
  第二节 完善转移支付制度
  第三节 健全财力保障机制
第十四章 创新供给模式
  第一节 建立多元供给机制
  第二节 分类推进事业单位改革
  第三节 鼓励社会力量参与
第十五章 规划实施
  第一节 明确责任分工
  第二节 加强监督问责

序  言

  “十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。建立健全基本公共服务体系,促进基本公共服务均等化,是深入贯彻落实科学发展观的重大举措,是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要,是全面建设服务型政府的内在要求,对于推进以保障和改善民生为重点的社会建设,对于切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益,对于加快经济发展方式转变、扩大内需特别是消费需求,都具有十分重要的意义。
  本规划根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称“十二五”规划纲要)的有关要求编制,主要阐明国家基本公共服务的制度安排,明确基本范围、标准和工作重点,引导公共资源配置,是“十二五”乃至更长一段时期构建国家基本公共服务体系的综合性、基础性和指导性文件,是政府履行公共服务职责的重要依据。

第一章 规划背景

第一节 基本概念

  基本公共服务,指建立在一定社会共识基础上,由政府主导提供的,与经济社会发展水平和阶段相适应,旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利,提供基本公共服务是政府的职责。
  基本公共服务范围,一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务,广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务,以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。
  基本公共服务标准,指在一定时期内为实现既定目标而对基本公共服务活动所制定的技术和管理等规范。
  基本公共服务均等化,指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务,其核心是机会均等,而不是简单的平均化和无差异化。
  基本公共服务体系,指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。

第二节 规划范围

  根据“十二五”规划纲要,为突出体现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的要求,本规划的范围确定为公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域的基本公共服务。
  “十二五”规划纲要还明确了基础设施、环境保护两个领域的基本公共服务重点任务,包括:行政村通公路和客运班车,城市建成区公共交通全覆盖;行政村通电,无电地区人口全部用上电;邮政服务做到乡乡设所、村村通邮;县县具备污水、垃圾无害化处理能力和环境监测评估能力;保障城乡饮用水水源地安全等。这些内容分别纳入综合交通运输、能源、邮政、环境保护等相关“十二五”专项规划中,不在本规划中予以阐述。



第三节 发展环境

  经过30多年的改革开放和发展建设,我国经济实力、综合国力和国际地位显著提高,人民生活明显改善。“十一五”以来,各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署,我国基本公共服务体系建设取得了显著成效。城乡免费义务教育全面实施,公共教育体系日趋完备,国民平均受教育年限达到9年。实施积极就业政策,初步建立起面向全体劳动者的公共就业服务体系。社会保险制度逐步由城镇向农村、由职工向居民扩展,保障水平逐步提高,城乡社会救助体系和社会福利体系基本形成。医药卫生体制改革深入推进,免费基本公共卫生服务项目全面实施,城乡基层医疗卫生服务体系逐步健全,国家基本药物制度初步建立。保障性安居工程加快建设,以廉租住房、公共租赁住房和农村危房改造等为主要内容的基本住房保障制度初步形成。基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站,广播电视全面覆盖20户以上已通电自然村,公共博物馆、纪念馆、美术馆、公共图书馆、文化馆、科技馆等公共文化设施逐步向社会免费开放。全民健身稳步推进。公共服务财政投入显著增加。从总体上看,我国基本公共服务的制度框架已初步形成,人民群众上学、就业、就医、社会保障、文化生活等难点问题得到有效缓解。
  但是,我国基本公共服务供给不足、发展不平衡的矛盾仍然十分突出,建立健全基本公共服务体系仍然面临许多困难和挑战。基本公共服务的规模和质量难以满足人民群众日益增长的需求;农村、贫困地区和针对社会弱势群体的基本公共服务尚未得到充分保障;体制机制有待于进一步完善,城乡区域间制度设计不衔接,管理条块分割,资源配置不合理,服务提供主体和提供方式比较单一,基层政府财力与事权不匹配,以及监督问责缺位等问题较为突出。必须深刻认识到,基本公共服务体系不健全,不仅难以保障发展成果惠及全民,不利于社会和谐稳定,而且还会制约经济社会健康协调可持续发展。
  “十二五”时期,我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期,也是加快构建基本公共服务体系的关键时期。从需求看,工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展,城乡居民收入水平不断提高,消费结构加快转型升级,各类公共服务需求日趋旺盛。从供给看,经济继续保持平稳较快发展,财政收入不断增加,基本公共服务财政保障能力进一步加强。从体制环境看,有利于科学发展的体制机制加快建立,教育、卫生、文化等社会事业改革深入推进,建立健全基本公共服务体系的体制条件不断完善。要牢牢抓住难得的历史机遇,顺应各族人民过上更好生活新期待,努力提升基本公共服务水平和均等化程度,推动经济社会协调发展,为全面建成小康社会夯实基础。

第二章 指导思想和主要目标

第一节 指导思想

  高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供,着力保障城乡居民生存发展基本需求,着力增强服务供给能力,着力创新体制机制,不断深化收入分配制度改革,加快建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,逐步推进基本公共服务均等化。
  把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供,是我国公共服务发展从理念到体制的创新。我国实行社会主义制度,公民都有获得基本公共服务的权利。保障人人享有基本公共服务是政府的职责,必须着眼制度设计、系统规划、整体推进,建立健全基本公共服务体系。基本要求是:
  ——以人为本,保障基本。从最广大人民群众的根本利益出发,立足我国社会主义初级阶段的基本国情,坚持尽力而为、量力而行,优先保障基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育等服务的提供,随着经济社会发展逐步扩大范围和提高标准。
  ——政府主导,坚持公益。牢牢把握基本公共服务的公益性质,明确政府的主体责任,完善公共财政体系,科学划分各级政府基本公共服务事权与支出责任,健全地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制。加强立法、规划、投入、监管和政策支持,有效促进公平公正。
  ——统筹城乡,强化基层。打破行业分割和地区分割,加快城乡基本公共服务制度一体化建设,大力推进区域间制度统筹衔接,加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度,实现基本公共服务制度覆盖全民。把更多的财力、物力投向基层,把更多的人才、技术引向基层,切实加强基层公共服务机构设施和能力建设,促进资源共建共享,全面提高基本公共服务水平。
  ——改革创新,提高效率。完善财政保障、管理运行和监督问责机制,形成保障基本公共服务体系有效运行的长效机制。创新基本公共服务供给模式,引入竞争机制,积极采取购买服务等方式,形成多元参与、公平竞争的格局,不断提高基本公共服务的质量和效率。

第二节 主要目标

  今后一个时期,要把建立健全基本公共服务体系作为完善保障和改善民生制度安排、加快构建再分配调节机制的重大任务,并与全面建设小康社会战略目标和任务紧密衔接。“十二五”时期的主要目标是:
  ——供给有效扩大。政府投入大幅增加,基本公共服务预算支出占财政支出比重逐步提高。基本公共服务国家标准体系和标准动态调整机制逐步健全,各项制度实现全覆盖。创新公共服务供给方式,实现提供主体和提供方式多元化。
  ——发展较为均衡。资源布局更趋合理,优质资源共享机制加快建立,县(市、区)域内基本公共服务均衡发展基本实现,农村和老少边穷地区基本公共服务水平明显提高。
  ——服务方便可及。以基层为重点的基本公共服务网络全面建立,设施标准化和服务规范化、专业化、信息化水平明显提高,城乡居民能够就近获得基本公共服务。
  ——群众比较满意。城乡居民基本公共服务需求表达机制有效建立,服务成本个人负担比率合理下降,绩效评价和行政问责制度比较健全,社会满意度不断提高。
  经过努力,“十二五”时期,覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善,推进基本公共服务均等化取得明显进展;到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标时,基本公共服务体系比较健全,城乡区域间基本公共服务差距明显缩小,争取基本实现基本公共服务均等化。

第三章 基本公共教育

  国家建立基本公共教育制度,保障所有适龄儿童、少年享有平等受教育的权利,提高国民基本文化素质。

  “十二五”时期,政府提供如下基本公共教育服务:
  ◆为适龄儿童、少年提供免费九年义务教育,为农村义务教育阶段寄宿生提供免费住宿,并为家庭经济困难寄宿生提供生活补助;
  ◆为贫困地区农村义务教育学生实施营养改善计划;
  ◆为农村学生、城镇家庭经济困难学生和涉农专业学生提供免费中等职业教育;
  ◆为家庭经济困难学生接受普通高中教育提供资助;
  ◆为家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育提供资助。

第一节 重点任务

  重点巩固提高九年义务教育,基本普及高中阶段教育和学前一年教育,完善以政府为主导、多种方式并举的家庭经济困难学生资助政策,建立健全基本公共教育服务体系。
  ——九年义务教育。巩固九年义务教育普及成果,全面提高义务教育的质量和水平,着力推进义务教育均衡发展。统筹规划学校布局,推进义务教育学校标准化建设。保留必要的村小学和教学点,加强农村中小学寄宿制学校建设。提高农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活费补助标准。将义务教育阶段的孤儿寄宿生全面纳入生活补助范围。公共教育资源重点向农村、边远、贫困、民族地区和革命老区倾斜,实行县(市、区)域内城乡中小学教师编制和工资待遇同一标准,以及教师、校长交流制度,逐步取消义务教育阶段重点校和重点班。以流入地全日制公办中小学为主,保证农民工随迁子女平等接受义务教育,并研究制定接受义务教育后在当地参加升学考试的办法。完善城乡义务教育学校的资源共建共享和对口交流支援制度。实施农村义务教育学生营养改善计划。巩固民族地区义务教育普及成果,推进双语教学。提高中小学教育信息化水平。全面实施素质教育,推进课程和教学方法改革,建立国家义务教育质量基本标准和监测制度,切实减轻中小学生课业负担。提高义务教育师资队伍能力水平,加强民族地区双语教师队伍建设。
  ——高中阶段教育。加强政府统筹,促进普通高中和中等职业教育协调发展。推动普通高中多样化发展,促进办学体制多元化,扩大优质资源。建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度。大力发展中等职业教育,坚持以服务为宗旨、以就业为导向,学校教育与职业培训并举,完善产学合作机制,全面推行工学结合、校企合作、顶岗实习的职业教育人才培养模式。加强职业教育教师队伍建设,鼓励技能型人才到职业学校从教。加强中等职业教育基础能力建设,建立健全职业教育质量保障体系。实行中等职业教育农村学生、城市家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费政策,逐步实行中等职业教育免费制度。
  ——普惠性学前教育。建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制,构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。为家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育提供资助。大力发展公办幼儿园,鼓励优质公办幼儿园举办分园或合作办园。鼓励社会力量举办幼儿园,积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展,采取政府购买、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式,引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。根据居住区规划和居住人口规模,充分考虑农民工随迁子女接受学前教育的需求,配套建设城镇幼儿园。逐步完善县、乡、村学前教育网络,乡镇和大村独立建园,小村设分园或联合办园,人口分散地区举办流动幼儿园、季节班等。充分利用中小学布局调整富余的校舍和教师举办幼儿园(班)。积极发展民族地区学前双语教育。加强幼儿教师队伍建设。

第二节 基本标准

  加快建立健全基本公共教育服务国家标准体系。依据国家相关教育法律法规,为保障服务提供的规模和质量、明确工作任务的事权与支出责任、促进城乡区域均衡发展,制定“十二五”时期基本公共教育服务国家基本标准。
  农村义务教育阶段中小学公用经费实行全国统一的基准定额。校舍建设、设备配置、师资配备、教学管理规范等具体标准,由教育部依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施。
  各省(区、市)应遵循实施国家基本标准,并可结合本地区实际情况,适当拓展基本公共教育服务范围和提高服务标准。

“十二五”时期基本公共教育服务国家基本标准

服务项目
服务对象
保障标准
支出责任
覆盖水平

九年义务教育
义务教育免费 适龄儿童、少年 免学费、杂费以及农村寄宿生住宿费,免费向农村学生提供教科书;农村中小学年生均公用经费标准,普通小学不低于500元,普通初中不低于700元 中央与地方财政按比例分担 目标人群覆盖率100%,九年义务教育巩固率达到93%
寄宿生生活补助 农村家庭经济困难寄宿学生 年生均补助小学1000元,初中1250元 地方政府负责,中央财政适当补助 目标人群覆盖率100%
农村义务教育学生营养改善 贫困地区农村义务教育学生 在寄宿生生活补助基础上,集中连片特殊困难地区每生每天营养膳食补助3元(每年在校时间按200天计) 地方政府负责,国家试点地区中央财政承担,其他地区中央财政适当补助 目标人群覆盖率100%
高中阶段教育
中等职业教育免费 农村学生、城镇家庭经济困难学生和涉农专业学生 免学费 中央与地方财政按比例分担 目标人群覆盖率100%,使高中阶段教育毛入学率达到87%
中等职业教育国家助学金 全日制在校农村学生及城市家庭经济困难学生 资助每生每年不低于1500元,资助两年 中央与地方财政按比例分担 目标人群覆盖率100%
普通高中国家助学金 家庭经济困难学生 平均资助每生每年1500元,地方结合实际在1000—3000元范围内确定 中央与地方财政按比例分担 目标人群覆盖率100%
学前教育
学前教育资助 家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童 具体资助方式和标准由地方确定 地方政府负责,中央财政适当补助 目标人群覆盖率100%,学前一年毛入园率达到85%

第三节 保障工程

  根据建立健全基本公共教育体系的需要,实施一批保障工程,着力加强薄弱环节,改善薄弱学校办学条件,有效缩小城乡区域间教育发展差距。
  ——义务教育学校标准化建设工程。完善城乡义务教育经费保障机制,改造农村义务教育阶段薄弱学校,实现城乡中小学校舍、师资、设备、图书、体育场地基本达标。
  ——义务教育教师队伍建设工程。实施农村义务教育学校教师特设岗位计划和中小学教师国家级培训计划,加强农村学校薄弱学科教师队伍建设,建设农村边远艰苦地区教师周转宿舍。
  ——中等职业教育基础能力建设工程。扶持一批优质特色中等职业学校,改善实习实训设施条件,加强“双师型”教师队伍建设。
  ——民族教育发展工程。支持边境县和民族自治地方贫困县高中阶段学校建设,加强民族地区双语教师培训。
  ——农村学前教育推进工程。重点支持中西部贫困地区建设一批乡村幼儿园。

第四章 劳动就业服务

  国家建立劳动就业公共服务制度,为全体劳动者就业创造必要条件,加强劳动保护,改善劳动环境,保障合法权益,促进充分就业和构建和谐劳动关系。

  “十二五”时期,政府提供如下劳动就业公共服务:
  ◆为全体劳动者免费提供就业信息、就业政策咨询、职业指导和职业介绍、就业失业登记等服务;
  ◆为就业困难人员和零就业家庭提供就业援助;
  ◆为失业人员、农民工、残疾人、新成长劳动力等提供职业技能培训和技能鉴定补贴;
  ◆为全体劳动者免费提供劳动关系协调、劳动人事争议调解仲裁和劳动保障监察执法维权等服务。

第一节 重点任务

  建立健全覆盖城乡的劳动就业公共服务体系,以高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员和零就业家庭为重点服务对象,全面提升就业全过程公共服务能力,努力创造平等就业机会,积极构建和谐劳动关系。
  ——就业服务和管理。完善并全面实施就业政策法规咨询、信息发布、职业指导和职业介绍、就业失业登记等免费服务,推进服务规范化和标准化,拓展服务功能。推进分类服务和管理,加快推行就业失业登记证实名制,尽快实现一人一证、全国通用。健全人力资源市场调查统计制度,建立全国就业信息监测制度,加强失业动态监测预警。完善就业援助政策,加大资金投入,完善税费减免、社会保险补贴、岗位补贴等办法,开发社区服务、养老服务、助残服务、交通协管、保洁、绿化等公益性岗位。加强公共就业服务网络建设,整合职业介绍和人才交流服务的公共资源,推动就业信息全国联网,提升就业创业和人才服务能力。
  ——职业技能培训。建立健全面向全体劳动者的职业培训制度,对城乡有就业要求和培训愿望的劳动者提供职业技能培训。对通过初次职业技能鉴定并取得职业资格证书或专项职业能力证书的,按规定给予一次性职业技能鉴定补贴。对未能升学的应届初高中毕业生等新成长劳动力普遍实行劳动预备制培训,给予培训费补贴,并对农村学员和城市家庭经济困难学员给予一定生活费补贴。加强职业技能培训经费统筹使用,提高效率和效益。加强职业技能培训能力建设,加大培训市场监管和资源整合力度,引导协调各类职业院校、培训机构有序开展职业技能培训,研究推进职业技能实训基地建设。
  ——劳动关系协调和劳动权益保护。全面推行劳动合同制度,着力提高小企业和农民工劳动合同签订率,扩大集体合同覆盖面。规范劳务派遣用工和企业裁员行为。全面推进实施劳动用工备案制度,加强对劳动用工的动态监管。健全企业薪酬调查和信息发布制度。完善企业工资决定机制和正常增长机制,积极稳妥推进工资集体协商工作。健全工资支付保障机制,完善最低工资和工资指导线制度,逐步提高最低工资标准。健全协调劳动关系三方机制,发挥政府、工会和企业作用。加强劳动保障监察执法力度,全面推进网格化、网络化管理,完善劳动案件办理协查制度。加强劳动人事争议调解仲裁服务体系建设,规范办案程序。建立健全重大集体劳动争议应急调处机制。

第二节 基本标准

  加快建立健全劳动就业公共服务国家标准体系。依据国家劳动就业服务相关法律法规,为保障劳动就业公共服务的规模和质量、明确工作任务的事权与支出责任,制定“十二五”时期劳动就业公共服务国家基本标准。
  劳动就业公共服务机构设施建设、设备配置、人员配备、服务规范等具体标准,由人力资源社会保障部依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施。
  加强劳动标准体系建设。适时修订完善工作时间、休息休假、女职工和未成年工特殊劳动保护等标准,加强劳动定额标准管理。
  各省(区、市)应遵循实施国家基本标准,并可结合本地区实际情况适当提高标准。

“十二五”时期劳动就业公共服务国家基本标准

服务项目
服务对象
保障标准
支出责任
覆盖水平

就业服务和管理 有就业需求的劳动年龄人口 免费享有就业政策法规咨询、职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息、职业指导和职业介绍、就业和失业登记等服务 地方政府负责,中央财政适当补助 目标人群覆盖率达到100%
创业服务 有创业需求的劳动年龄人口 免费享有创业咨询指导、创业培训、创业项目推介,获得创业小额担保贷款贴息 地方政府负责,中央财政适当补助 为500万人次提供创业培训
就业援助 零就业家庭和符合条件的就业困难人员 免费享有公益性岗位配置和政策指导、就业困难人员和零就业家庭认定、就业岗位即时服务、就业培训等,城镇有就业需求的家庭至少有一人就业 地方政府负责,中央财政适当补助 帮助500万就业困难人员就业和再就业,动态消除零就业家庭
职业技能培训和技能鉴定 失业人员、农村转移就业劳动力、残疾人、新成长劳动力 失业人员、农村转移就业劳动力、残疾人等享有职业技能培训补贴,符合条件的新成长劳动力享有6—12个月的补贴性劳动预备制培训;符合条件的人员享有职业技能鉴定补贴 地方政府负责,中央财政适当补助 为1亿人次提供各类职业技能培训,培训后就业率不低于60%;为7500万人次提供技能鉴定
劳动关系协调 存在劳动人事关系的就业人员 免费享有劳动用工备案信息查询、劳动关系政策咨询、集体协商促进等服务 地方政府负责 企业劳动合同签订率达到90%,集体合同签订率达到80%
劳动保障监察 存在劳动人事关系的就业人员 免费享有法律咨询和执法维权服务 地方政府负责 监察案件结案率达到95%以上
劳动人事争议调解仲裁 存在劳动人事关系的就业人员 免费享有劳动人事争议调解和仲裁服务 地方政府负责 劳动人事争议仲裁结案率达到90%;50%以上案件在基层调解组织解决

第三节 保障工程

  按照整合、补缺、标准化的原则,因地制宜,统筹规划,加强就业、社会保险、劳动保障监察和调解仲裁等服务设施建设,形成覆盖城乡、功能齐全、布局合理、方便可及的就业服务网络,提高服务和管理的规范化、信息化、专业化水平。
  ——基层劳动就业和社会保障综合服务平台建设工程。全面加强县、乡两级服务设施(设备)建设,开展就业和职业技能培训、劳动关系协调、劳动保障监察和调解仲裁、人事人才、劳务输出等服务,提供社会保险参保登记、缴费、待遇核发、关系转移等经办服务。街道(乡镇)服务站、行政村(社区)服务窗口与其他公共服务设施共建共享。
  ——省、市(地)级人力资源市场建设工程。新建和改扩建一批省、市(地)级人力资源综合服务设施,改善综合就业和人力资源服务、劳动关系协调、劳动人事争议调解仲裁、劳动保障监察等服务的条件。
  ——就业失业动态监测和预警工程。建立健全覆盖全国的就业失业信息监测网络,完善就业信息统计和失业预警指标体系,开展就业需求预测,适时发布就业需求和失业预警信息。

第五章 社会保险

  国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度,保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。

  “十二五”时期,政府提供如下社会保险服务:
  ◆职工享有职工基本养老保险,农村居民享有新型农村社会养老保险,城镇居民享有城镇居民社会养老保险;
  ◆职工享有职工基本医疗保险,农村居民享有新型农村合作医疗,城镇居民享有城镇居民基本医疗保险;
  ◆职工享有失业保险、工伤保险、生育保险。


第一节 重点任务

  坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针,以增强公平性和适应流动性为重点,着力完善制度,扩大覆盖范围,逐步提高保障水平和统筹层次,建立健全覆盖城乡居民的社会保险体系。
  ——基本养老保险。以农民工、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员为重点,扩大职工基本养老保险覆盖面,将未参保集体企业退休人员全部纳入基本养老保险保障范围。推动机关事业单位养老保险制度改革。实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖,各地根据实际情况可以将两项制度合并实施。完善被征地农民基本生活保障制度,实行先保后征。实现基础养老金全国统筹,完善基本养老保险关系转移接续办法,逐步推进城乡养老保障制度有效衔接。建立健全与经济发展、工资增长和物价水平相适应的企业退休人员基本养老金正常调整机制,稳步提高新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险基础养老金水平。
  ——基本医疗保险。扩大职工基本医疗保险制度覆盖范围,重点提高农民工、个体工商户和灵活就业人员参保率。巩固提高新型农村合作医疗参合率和城镇居民基本医疗保险参保率,逐步提高人均筹资标准和财政补助水平,鼓励有条件地区探索建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度。全面推进基本医疗保险门诊统筹,将门诊常见病、多发病纳入保障范围,逐步提高门诊费用报销比例,基层医疗卫生机构门诊费用报销比例要明显高于医院。逐步提高医保基金最高支付限额和政策范围内住院费用报销比例,做好三项基本医疗保险待遇水平的衔接。提高儿童白血病、先天性心脏病等重大疾病医疗保障水平。探索建立重特大疾病保障机制,切实解决重特大疾病患者的因病致贫问题。完善基本医疗保险关系转移接续办法和医疗费用结算办法,全面实现统筹区域内和省内异地就医即时结算,逐步实现跨省异地就医结算。在确保基金安全和有效监管的前提下,鼓励以政府购买服务的方式,委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。
  ——工伤、失业和生育保险。健全预防、补偿、康复相结合的工伤保险制度,完善差别费率和浮动费率办法,适度提高待遇水平。将国有企业老工伤人员全部纳入工伤保险统筹管理。充分利用现有医疗和康复资源,加强工伤康复基地建设。完善失业保险制度,健全失业保险待遇正常调整机制,研究建立失业保险关系转移接续机制。完善生育保险制度,加强与基本医疗保险制度的衔接。以农民工、非公有制经济组织从业人员等为重点,扩大工伤、失业和生育保险覆盖面。积极探索建立农民意外伤害保障机制和覆盖城乡居民的生育保障机制。

第二节 基本标准

  加快建立健全社会保险服务国家标准体系。依据国家社会保险相关法律法规,为实现社会保险制度覆盖全民,并保障参保人员待遇水平,明确工作任务的事权与支出责任,制定“十二五”时期社会保险服务国家基本标准。
  社会保险服务机构设施建设、设备配置、人员配备、服务规范等具体标准,由人力资源社会保障部、卫生部依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施。
  各省(区、市)应遵循实施国家基本标准,并可结合本地区实际情况适当提高标准。

“十二五”时期社会保险服务国家基本标准

服务项目
服务对象
保障标准
支出责任
覆盖水平

基本养老保险
职工基本养老保险 职工、无雇工的个体工商户、灵活就业人员 根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定基本养老金 用人单位缴纳一般不超过工资总额的20%,职工缴纳本人工资的8%,基金出现支付不足时由县级以上政府给予补贴 参保人数3亿人左右
新型农村社会养老保险 16周岁以上,未参加职工基本养老保险的农村居民 基础养老金不低于每人每月55元,并逐步提高标准 基础养老金由政府全额负担,个人缴费部分政府适当补贴 参保人数4.5亿人左右
城镇居民社会养老保险 年满16周岁(不含在校学生),不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民 基础养老金不低于每人每月55元,并逐步提高标准 基础养老金由政府全额负担,个人缴费部分政府适当补贴 参保人数5000万人左右
基本医疗保险
职工基本医疗保险 职工、无雇工的个体工商户、灵活就业人员 政策范围内住院费用支付比例达到75%左右,最高支付限额达到当地职工年平均工资的8倍左右 用人单位缴纳工资总额的6%左右,职工缴纳本人工资的2%,基金出现支付不足时由县级以上政府给予补贴 参保人数2.6亿人左右
新型农村合作医疗 农村居民 政策范围内住院费用支付比例达到75%左右,最高支付限额达到当地农村居民年人均纯收入的8倍左右 个人和政府共同负担,各级财政的补助标准提高到年人均不低于360元,基金出现支付不足时由县级以上政府给予补贴 参合率稳定在90%以上
城镇居民基本医疗保险 城镇非从业居民 政策范围内住院费用支付比例达到75%左右,最高支付限额达到当地城镇居民人均可支配收入的8倍左右 个人和政府共同负担,各级财政的补助标准提高到年人均不低于360元,基金出现支付不足时由县级以上政府给予补贴 参保率稳定在90%以上
失业、工伤和生育保险
失业保险 职工 支付失业保险金、基本医疗保险费、丧葬补助金、抚恤金以及职业培训和职业介绍补贴等,失业保险金标准不低于城市居民最低生活保障标准 用人单位和职工按规定缴费,基金出现支付不足时由县级以上政府给予补贴 参保人数1.6亿人左右
工伤保险 职工 基金支付工伤医疗和康复、伤残、护理及工亡等待遇;用人单位支付停工留薪期的工资福利及护理待遇、5—6级伤残津贴待遇及一次性伤残就业补助金等 个人不缴费,用人单位根据行业差别费率和行业内费率档次缴费,基金出现支付不足时由县级以上政府给予补贴 参保人数2.1亿人左右
生育保险 职工 基金支付生育医疗费用和生育津贴,生育津贴按职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发 用人单位缴费,基金出现支付不足时由县级以上政府给予补贴 参保人数1.5亿人左右

第三节 保障工程

  实施社会保险服务保障工程,改善服务设施条件,为城乡居民提供方便、快捷、高效的经办服务。
  ——省、市(地)级社会保障服务中心建设工程。新建和改扩建一批省、市(地)级社会保障服务设施,配置必要的设备,改善参保缴费、社会保险关系转移接续、待遇核发、社会保险档案管理、异地就医结算等经办服务条件。
  ——社会保障卡建设工程。逐步推行全国统一的社会保障卡,完成发放8亿张,覆盖60%以上人口,实现其在养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险的应用,并与就业服务、劳动关系、社会救助等信息共享。重点在国家、省、市(地)三级建设社会保障卡中心及其支持系统。

第六章 基本社会服务

  国家建立基本社会服务制度,为城乡居民尤其是困难群体的基本生活提供物质帮助,保障老年人、残疾人、孤儿等特殊群体有尊严地生活和平等参与社会发展。

  “十二五”时期,政府提供如下基本社会服务:
  ◆为城乡困难群体提供最低生活保障和专项救助;
  ◆为农村五保对象提供吃、穿、住、医、葬方面的生活照顾和物质帮助;
  ◆为自然灾害受灾人员提供救助;
  ◆为城市生活无着的流浪乞讨人员提供救助;
  ◆为残疾人、孤儿、精神病人等特殊群体提供福利服务;
  ◆为老年人提供基本养老服务;
  ◆为优抚安置对象提供优待抚恤和安置服务;
  ◆为城乡居民免费提供婚姻登记服务;
  ◆为身故者提供基本殡葬服务。


第一节 重点任务

  着力健全以城乡最低生活保障制度为核心,以农村五保供养、自然灾害救助、医疗救助、流浪乞讨人员救助制度为主要内容,以临时救助制度为补充的社会救助体系。以扶老、助残、救孤、济困为重点,逐步拓展社会福利的保障范围,推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变,逐步提高国民福利水平。加强优抚安置工作。
  ——社会救助。完善城乡最低生活保障制度,健全低保标准动态调整机制。采取多种措施提高老年人、残疾人、未成年人和重病患者的保障水平。建立低收入家庭认定体系,健全收入核查制度。加强城乡低保与最低工资、失业保险和扶贫开发等政策的衔接。将专项救助逐步延伸至低保边缘家庭,重点解决其医疗、教育、住房等方面的困难。加强医疗救助与基本医疗保险制度的衔接,逐步实行诊疗费用即时救助,降低医疗救助起付线,有条件的地方可以取消医疗救助起付线。健全自然灾害监测预警、评估调查、信息发布、应急救援和应急物资储备体系,完善救助技术标准和补助项目。完善临时救助制度。加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理,加大流浪未成年人保护力度。
  ——社会福利。建立健全孤儿保障体系,合理确定孤儿养育标准,建立自然增长机制。拓展孤儿安置渠道,鼓励家庭养育。扩大福利机构收养能力。加强贫困和重度精神疾病患者收养和治疗服务。推动婚姻登记标准化和全国信息联网,推行婚姻免费登记。有条件的地方可向城乡基本生活困难家庭发放基本殡葬服务补贴,提供遗体运送、火化和绿色安葬等服务。加快实施免费地名公共服务。依托社区综合服务平台,为社区居民提供公益便民利民社区服务。
  ——基本养老服务。适应人口老龄化趋势,有条件的地方可发放高龄老年人生活补贴和家庭经济困难的老年人养老服务补贴。将符合条件的农村老人全部纳入农村五保供养范围,实行分散供养与集中供养相结合,适度提高供养标准。建立健全养老服务体系,鼓励居家养老,拓展社区养老服务功能,增强公益性养老服务机构服务能力,鼓励通过公建民营、民办公助等方式引导社会资本参与养老服务机构建设和管理运行。
  ——优抚安置。全面落实优抚对象各项优待政策,确保军人的抚恤优待与经济和社会发展相适应。实施残疾军人辅具改造。改善优抚设施条件,健全孤老优抚对象和重残退役军人集中供养制度。落实退役士兵安置改革各项政策,组织引导符合条件的退役士兵免费参加职业教育和技能培训。

第二节 基本标准

  加快建立健全基本社会服务国家标准体系。依据国家基本社会服务相关法律法规,为保障基本社会服务的规模和质量,明确工作任务的事权与支出责任,制定“十二五”时期基本社会服务国家基本标准。
  各类基本社会服务机构资质认定、设施建设、设备配置、人员配备、服务规范以及服务对象资格认定等具体标准,由民政部依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施。
  各省(区、市)应遵循实施国家基本标准,并可结合本地区实际情况适当提高标准。

“十二五”时期基本社会服务国家基本标准

服务项目
服务对象
保障标准
支出责任
覆盖水平

社会救助
最低生活保障 家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城乡居民 保障标准按照能维持当地居民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水用电等费用确定,年均增长按国家“十二五”规划纲要确定的目标实施 地方政府负责,中央财政对困难地区适当补助 目标人群覆盖率100%
自然灾害救助 因自然灾害致使基本生活困难的人员 灾后12小时内基本生活得到初步救助 中央和地方政府共同负责 目标人群覆盖率100%
医疗救助 最低生活保障家庭、五保户以及低收入重病患者、重度残疾人、低收入家庭老年人等特殊困难群体 医疗救助起付线逐步降低或取消,政策范围内住院自负费用救助比例原则上不低于50% 地方政府负责,中央财政对困难地区适当补助 目标人群覆盖率100%
流浪乞讨人员生活救助 城市生活无着的流浪乞讨人员 免费享有临时基本食物、住处、急病救治、返乡及安置服务 县级以上政府负责 目标人群覆盖率100%,城区均设有标准的救助机构
流浪未成年人救助保护 流浪未成年人 免费享有生活照料、教育和职业培训、医疗救治、行为矫治、心理辅导、权益保护、返乡及安置等服务 县级以上政府负责 目标人群覆盖率100%,城区均设有标准的救助机构
社会福利
孤儿养育保障 失去父母、查找不到生父母的未成年人 孤儿基本生活最低养育标准由各地按不低于当地平均生活水平的原则合理确定,机构养育标准高于散居养育标准 地方政府负责,中央财政按照一定标准给予补助 目标人群覆盖率100%,新增孤儿养育床位20万张
农村五保供养 无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年、残疾或者未满16周岁的村民 不低于当地村民的平均生活水平,并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整,由地方政府确定 地方政府负责,中央财政对困难地区适当补助 目标人群覆盖率100%,集中供养能力达到50%以上
殡葬补贴 推行火葬地区不保留骨灰者和低收入家庭身故者的家庭 不保留骨灰者骨灰撒海等服务免费;有条件的地方为低收入家庭身故者遗体运送、火化以及安葬等提供补贴 地方政府负责 使火化率提高到50%
基本养老服务
基本养老服务补贴 家庭经济困难且生活难以自理的失能半失能65岁及以上城乡居民 有条件的地方根据老年人身体状况和家庭收入情况评估,确定补贴标准 地方政府负责 目标人群覆盖率50%以上
优抚安置
优待抚恤 享受国家抚恤补助的优抚人员 不低于当地平均生活水平 中央和地方政府分级负担 目标人群覆盖率100%
重点优抚对象集中供养 孤老和生活不能自理的抚恤优待对象 不低于当地平均生活水平 中央和地方政府共同负责 目标人群覆盖率100%
退役军人安置 退役军人 自主就业的,在领取退役金后,享受扶持就业优惠政策;其他分别采取安排工作、退休、供养等方式予以安置 中央和地方政府共同负责 目标人群覆盖率100%

第三节 保障工程

  按照应保尽保、应助尽助的要求,实施一批基本社会服务保障工程,提升基本社会服务水平。
  ——低收入家庭认定体系建设工程。结合建立收入信息监测系统,指导地方通过资源整合,加强低收入家庭收入核定工作机构及能力建设,逐步建立居民家庭经济状况核对信息系统。
  ——综合防灾减灾工程。重点推进国家自然灾害四级应急救助指挥系统、救灾物资储备库及综合应急避难场所等建设,加强社区减灾工作,开展防灾减灾专业人员特别是灾害信息员和志愿者队伍培训。
  ——孤残儿童保障服务工程。推进儿童福利机构建设,配备必要的专业救治和康复设施,培养培训2万名具有资质的孤残儿童护理员。拓展流浪未成年人保护设施功能,发挥庇护救助作用。
  ——养老服务体系建设工程。充分利用现有资源,加快专业化的老年养护机构和社区日间照料中心建设。增加养老床位300多万张,每千名老年人拥有养老床位数达到30张。支持有需求的失能老年人实行家庭无障碍设施改造。培养培训具有资质的专业养老服务人员。

第七章 基本医疗卫生

  国家建立基本医疗卫生制度,为城乡居民提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务,切实保障人民群众身体健康。

  “十二五”时期,政府提供如下基本医疗卫生服务:
  ◆为城乡居民免费提供居民健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、高血压等慢性病管理、重性精神疾病管理、卫生监督协管等国家基本公共卫生服务;
  ◆实施国家免疫规划,艾滋病和结核病、血吸虫病等重大传染病防治,农村妇女住院分娩补助、适龄妇女宫颈癌乳腺癌检查等重大公共卫生项目;
  ◆实施国家基本药物制度,基本药物全部纳入基本医疗保障药物报销目录,并实行零差率销售;
  ◆为公众安全用药提供保障,确保药品质量和安全。

第一节 重点任务

  按照人人享有基本医疗卫生服务的目标要求,加快建立健全公共卫生服务体系、城乡医疗服务体系、药品供应和安全保障体系,提高基本医疗卫生服务的公平性、可及性和质量水平。
  ——公共卫生服务。全面实施国家基本公共卫生服务项目,逐步提高人均基本公共卫生服务经费标准。实施国民健康行动计划,根据经济社会发展水平和疾病防治工作需要,逐步增加重大公共卫生服务项目。完善重大疾病防控、计划生育、妇幼保健等专业公共卫生服务网络,提高对严重威胁人民健康的传染病、慢性病、地方病、职业病和出生缺陷等疾病的监测、预防和控制能力。完善卫生监督体系,建立食品安全标准及风险评估、监测预警、应急处置体系和饮用水卫生监督监测体系。依托县级医院实施农村院前急救网络建设。加强突发公共事件紧急医学救援能力和突发公共卫生事件监测预警、应急处理能力建设。积极发展中医预防保健服务。
  ——医疗服务。完善区域卫生规划。按照“大病不出县”、“小病不出社区”的要求,加强以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络建设,健全以社区卫生服务为基础,社区卫生服务机构、医院和预防保健机构分工协作的城市医疗卫生服务体系。扩大城乡医院对口支援力度,推行乡村卫生服务一体化管理。加快建立分级诊疗、双向转诊和全科医生首诊制度。巩固和完善国家基本药物制度,推进基层医疗卫生机构综合改革,建立多渠道补偿机制,完善人事分配制度、考核和激励机制。积极推动公立医院改革,完善医院管理体制、法人治理机制、补偿机制和医疗机构分类管理制度。加强医疗服务监管,制定实施鼓励医疗卫生人才到基层服务的政策措施。推动形成多元化办医格局。统筹利用中西医卫生资源,加强中医(民族医)医疗服务机构能力建设,提高综合医院和专科医院中西医结合的服务能力。
  ——药品供应和安全保障。建立和完善以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系。政府办基层医疗卫生机构集中采购、统一配送、全部配备使用和零差率销售基本药物,逐步将村卫生室纳入基本药物制度实施范围,鼓励在非政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度,推动其他医疗机构优先使用基本药物。完善基本药物价格形成机制和调整机制,动态调整基本药物目录。鼓励提供与使用中医药。完善基本药物报销办法,逐步提高实际报销水平。全面提高国家药品标准,建立健全基本药物质量评价标准。完善药品检验检测体系,实行国家基本药物全品种覆盖抽验和全品种电子监管,提升对基本药物从生产到流通全过程追溯的能力。健全药品安全应急体系,强化快速通报和快速反应机制,完善药品不良反应监测和发布制度。

第二节 基本标准

  加快建立健全基本医疗卫生服务国家标准体系。依据国家医疗卫生领域相关法律法规,为保障基本医疗卫生服务的规模和质量,明确工作任务的事权与支出责任,促进城乡区域基本医疗卫生服务均衡发展,制定“十二五”时期基本医疗卫生服务国家基本标准。
  医疗卫生机构设施建设、设备配置、人员配备、服务规范和药品生产流通等具体标准,由卫生部、食品药品监管局、中医药局依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施。
  各省(区、市)应遵循实施国家基本标准,并可结合本地区实际情况适当提高标准。

“十二五”时期基本医疗卫生服务国家基本标准

服务项目
服务对象
保障标准
支出责任
覆盖水平

基本公共卫生服务
居民健康档案 城乡居民 为辖区常住人口免费建立统一、规范的居民电子健康档案 地方政府负责,中央财政适当补助 规范化电子建档率达到75%以上
健康教育 城乡居民 免费享有健康教育宣传信息和健康教育咨询服务等 地方政府负责,中央财政适当补助 城乡居民具备健康素养的人数达到总人数10%
预防接种 0—6岁儿童和其他重点人群 免费接种国家免疫规划疫苗,在重点地区,对重点人群进行针对性接种 地方政府负责,中央财政适当补助 以街道(乡镇)为单位适龄儿童免疫规划疫苗接种率达到90%以上
传染病防治 法定传染病病人、疑似病人、密切接触者及相关人群 就诊的传染病病例和疑似病例及时得到发现登记、报告、处理,免费享有传染病防治知识宣传和咨询服务 地方政府负责,中央财政适当补助 传染病报告率和报告及时率达到100%;突发公共卫生事件相关信息报告率达到100%
儿童保健 0—6岁儿童 免费建立保健手册,享有新生儿访视、儿童保健系统管理、体格检查、生长发育监测及评价和健康指导 地方政府负责,中央财政适当补助 儿童系统管理率达85%以上
孕产妇保健 孕产妇 免费建立保健手册,享有孕期保健、产后访视及健康指导 地方政府负责,中央财政适当补助 孕产妇系统管理率达到85%以上
老年人保健 65岁及以上老年人 免费享有登记管理,健康危险因素调查、一般体格检查、中医体质辨识,疾病预防、自我保健及伤害预防、自救等健康指导 地方政府负责,中央财政适当补助 老年居民健康管理率达到60%
慢性病管理 高血压、糖尿病等慢性病高危人群 免费享有登记管理、健康指导、定期随访和体格检查 地方政府负责,中央财政适当补助 高血压和糖尿病患者规范化管理率达到40%以上
重性精神疾病管理 重性精神疾病患者 免费享有登记管理、随访和康复指导 地方政府负责,中央财政适当补助 重性精神疾病患者管理率达到70%
卫生监督协管 城乡居民 免费享有食品安全信息、学校卫生、职业卫生咨询、饮用水卫生安全巡查等服务与指导 地方政府负责,中央财政适当补助 目标人群覆盖率达到70%以上
药品供应和安全保障
基本药物制度 城乡居民 享有零差率销售的基本药物,并全部纳入基本医疗保障药物报销目录,逐步提高实际报销水平 地方政府负责,中央财政适当补助 覆盖所有政府办基层医疗卫生机构和村卫生室
药品安全保障 城乡居民 享有符合国家药品标准的药物 中央和地方政府共同负责 药品出厂检验合格率达到100%

第三节 保障工程

  实施一批基本医疗卫生服务保障工程,改善基础设施条件,健全服务网络,同步完善医疗卫生机构管理运行机制,为基本医疗卫生服务供给提供有力支撑。
  ——公共卫生服务体系建设工程。重点改善卫生监督、精神卫生、农村应急救治、食品安全等专业卫生服务机构基础设施条件,提高公共卫生服务和应急救治处置能力。
  ——医疗服务体系建设工程。推进基层医疗卫生机构标准化建设,提高县级医院(含中医医院)服务能力,加强省级妇儿专科医院、边远地区市(地)级综合医院、县级中医医院建设,使每个地级市都至少有一所综合医院达到三级医院水平,每个县(市、区)都至少有一所医院达到二级甲等医院水平。
  ——全科医生培养计划。加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设,以三级综合医院和有条件的二级医院为临床培养基地,以社区卫生服务中心和专业公共卫生服务机构为实践基地,建设全科医生培养实训网络,通过转岗培训和规范化培训等多种途径培养15万名全科医生。
  ——医药卫生信息化建设工程。推进基层医疗卫生信息化建设。建设三级医院与县级医院远程医疗系统,加强公立医院信息化建设。
  ——药品安全保障基础设施建设工程。改善省、市(地)两级药品检验机构实验室条件,重点提升检验检测、认证检查和不良反应监测等药品安全技术支撑能力。

第八章 人口和计划生育

  国家建立人口和计划生育基本服务制度,为城乡居民提供计划生育、优生优育、生殖健康以及人口和计划生育信息等服务。

  “十二五”时期,政府提供如下人口和计划生育基本服务:
  ◆为育龄人群免费提供避孕药具和避孕、节育技术服务;
  ◆为符合条件的育龄夫妇免费提供再生育技术服务;
  ◆为城乡居民免费提供计划生育、优生优育、生殖健康等科普宣传教育和咨询服务;
  ◆为符合条件的计划生育家庭提供奖励扶助。

第一节 重点任务

  坚持计划生育基本国策,以计划生育服务和计划生育利益导向为重点,完善人口和计划生育服务体系,保障城乡育龄人群身心健康,促进人口长期均衡发展。
  ——计划生育服务。创新人口和计划生育服务理念和模式。增强基层服务机构服务能力,依法拓展服务范围,加大流动服务、上门服务工作力度。加强流动人口计划生育服务管理,建立流动人口现居住地计划生育技术服务保障机制。进一步落实计划生育技术服务项目免费制度,完善避孕药具发放等的服务管理办法。推进出生缺陷一级预防工作,实行孕前优生健康检查,将免费孕前优生健康检查试点覆盖到全国31个省(区、市)。加强出生人口性别比偏高综合治理,广泛宣传男女平等观念,制定实施有利于女孩健康成长和妇女发展的社会经济政策,在扶贫济困、慈善救助、贴息贷款、就业安排、项目扶持中对计划生育女儿户予以倾斜。探索建立计划生育公益金制度。推进人口和计划生育信息化建设。加强人口和计划生育科普知识宣传。
  ——计划生育奖励扶助。继续实施和完善农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程和计划生育特别扶助三项制度,扩大范围并建立动态调整机制。完善独生子女父母奖励制度,探索建立独生子女父母老年扶助制度和长效节育奖励制度。

第二节 基本标准

  加快建立健全人口和计划生育基本服务国家标准体系。依据国家人口和计划生育相关法律法规,为保障服务提供的规模和质量,明确工作任务的事权与支出责任,制定“十二五”时期人口和计划生育基本服务国家基本标准。
  计划生育服务机构设施建设、设备配置、人员配备、服务规范等具体标准,由人口计生委依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施。
  各省(区、市)应遵循实施国家基本标准,并可结合本地区实际情况适当提高标准。

“十二五”时期人口和计划生育基本服务国家基本标准

服务项目
服务对象
保障标准
支出责任
覆盖水平

计划生育服务
技术指导咨询 育龄人群 免费获取避孕药具,免费享有查环查孕经常性服务、术后随访服务及计划生育、优生优育、生殖健康科普、教育、咨询服务 免费避孕药具支出由中央财政全额负担,其他服务由地方政府负责,中央财政适当补助 本地常住人口目标人群覆盖率100%,流动人口目标人群覆盖率达到85%
临床医疗服务 育龄夫妇 免费享有避孕和节育的医学检查、计划生育手术、计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的诊断、治疗 地方政府负责,中央财政适当补助 避孕节育免费服务目标人群覆盖率100%
再生育技术服务 符合条件的育龄夫妇 免费享有再生育相关的医学检查、输卵(精)管复通手术 地方政府负责,中央财政适当补助 目标人群覆盖率100%
宣传服务 城乡居民 免费获取计划生育、优生优育、生殖健康等宣传品 地方政府负责,中央财政适当补助 家庭覆盖率达到90%
计划生育奖励扶助
独生子女父母奖励 实行计划生育、子女未满18周岁的夫妇 奖励费每对夫妇每年不低于120元 中央、地方、企事业单位共同负担 目标人群覆盖率80%以上
农村部分计划生育家庭奖励扶助 年满60周岁、只生育一个子女或两个女孩的农村计划生育家庭夫妇 奖励扶助金夫妇每人年均不低于960元 中央和地方财政按比例共同负担 目标人群覆盖率95%以上
“少生快富” 特定农牧区可生三个孩子而自愿少生一个或两个孩子,并已落实安全适宜长效节育措施的夫妇 一次性奖励每对夫妇不少于3000元 中央财政负担80%,地方财政负担20% 覆盖内蒙古、海南、四川、云南、甘肃、青海、宁夏、新疆和新疆生产建设兵团所有目标人群
计划生育家庭特别扶助 符合条件的死亡或伤残独生子女父母及节育手术并发症三级以上人员 根据不同情况,给予每人每月不低于135元、110元的扶助金;给予节育手术并发症一级、二级、三级人员适当补助 中央和地方财政按比例共同负担 目标人群覆盖率90%以上

第三节 保障工程

  ——实施人口和计划生育服务体系建设工程。改造部分市(地)级、县级和乡(镇)中心站基础设施,更新、增配必要的计划生育流动服务车和相关设备,提高信息化水平,使每个县和中心乡镇都有一个符合国家标准的人口和计划生育服务机构。开展人口和计划生育队伍职业化、专业化建设。

第九章 基本住房保障

  国家建立基本住房保障制度,维护公民居住权利,逐步满足城乡居民基本住房需求,实现住有所居。

  “十二五”时期,政府提供如下基本住房保障服务:
    一、案情简介

  王某于某日上午潜入他人家中进行盗窃,在翻找财物的过程中被返回家中的男主人当场抓住。针对此案,司法实务界对王某入户盗窃构成盗窃罪并无异议。《刑法修正案(八)》的出台对《刑法》第264条盗窃罪的罪状进行了修改,在原来的“盗窃公私财物,数额较大或者多次盗窃的”条文之后,增加了“入户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃”这三种行为方式,对于这三种行为方式,并无数额和次数的要求。但是对王某盗窃罪属于既遂还是未遂却存在争议。目前出现了三种不同观点。

  二、对于三种观点的比较分析

  观点一:是否构成盗窃罪既遂取决于王某入户盗窃时家中是否有人。⑴如果户内无人,则其社会危害性与一般盗窃相仿,主要表现为对公民财产权的危害,而对公民人身权的危害程度明显减弱,仅表现为对隐私权和住宅不受侵犯权的侵害且程度较轻,而对生命健康权这一最重要的人身权的潜在危害基本忽略不计,因此应当视同一般盗窃处理。户内无人且数额较小时,不应当构成盗窃罪;户内无人且数额较大时,按照普通盗窃罪处理。⑵如果户内有人,则构成对公民的人身权利和财产权利的双重侵害,不论实际窃取的财物数额大小,均构成盗窃罪(既遂)。倘未窃得财物,则仍构成盗窃罪(未遂)。

  观点二:王某构成盗窃罪既遂。这种观点认为,入户盗窃不仅侵犯了公民的财产权,而且侵犯了居住安宁权。只要犯罪嫌疑人实施了入户盗窃的行为,侵犯了两种权利中的任何一种,即可构成盗窃罪的既遂,入户盗窃类似于举动犯。

  观点三:王某构成盗窃罪未遂。这也是笔者所持的观点。作为盗窃罪,它本质上应该属于财产型犯罪,盗窃罪侵犯的客体是财产权,盗窃罪保护的是公民的财产权。《刑法修正案(八)》中将入户盗窃单独列出来,是因为入户盗窃的情节更加恶劣,主观恶性更大,而且非常容易转化为抢劫罪、强奸罪等暴力性犯罪,影响人们的生命健康权。入户盗窃单独列出,是为了突出对这种行为的打击力度,通过打击这种侵犯财产的行为附带保障人身,起到一种很好的威慑作用。保护私有财产,依旧是盗窃罪的终极目标。所以,从本质上讲,入户盗窃保护的客体与家中是否有人,是否侵犯了居住安宁权无必然的联系。因此,入户盗窃的既遂未遂问题,应当看公民的财产权是否被侵犯,与其居住安宁权也没有必然联系。

  笔者认为,入户盗窃未窃得财物应属盗窃罪未遂。

  我们来看盗窃罪既遂的认定标准。通说认为是“失控说”,即主人丧失了对财物的控制。盗窃着手以后,会出现既遂、未遂和中止三种情形。着手之后,主人失去对财物的控制构成既遂,由于意志以外的原因导致盗窃失败的,构成未遂,由于自身原因放弃犯罪、积极悔过有效避免犯罪结果发生的,构成中止。在本案中,王某在寻找财物的过程中被抓,很明显属于已经着手,由于意志以外的原因被抓,财物并未失去主人的控制,因此构成盗窃未遂。

  笔者认为这种争议的原因来源于对盗窃罪的构成要件和盗窃罪犯罪形态两个理论问题的混淆。犯罪构成要件是犯罪构成的组成部分。要件的有机统一形成犯罪构成。犯罪构成要件是确定罪与非罪,此罪和彼罪的唯一标准。而犯罪形态是指故意犯罪在其发生、发展和完成的过程中的各个阶段,因主客观原因而停止下来的各种犯罪形态。犯罪形态包括预备、未遂、既遂、中止。犯罪形态主要是对量刑产生影响,因为不同的犯罪形态可以产生不同的社会危害性。

  三、入户盗窃的着手问题

  入户盗窃的着手,对于整个犯罪过程来讲非常重要,只有犯罪着手了,才会牵涉到犯罪未遂、既遂和中止问题,对于犯罪的定罪、量刑有着重要的意义。

  如何认定盗窃的着手呢?张明楷教授坚持法益说和结果无价值论,根据他的观点“只有当盗窃行为具有使他人丧失财产的紧迫危险时,才是盗窃罪的着手。”至于何时产生该危险,则需要根据盗窃类型具体判断,而不能确定一个绝对的统一标准。笔者也持这种观点,盗窃罪属于财产犯罪,“只有当盗窃行为具有使他人丧失财产的紧迫危险时,才是盗窃罪的着手”,所以,仅仅是侵犯居住安宁权,并未使财物置于丧失主人控制的紧迫情形时,并不构成入户盗窃的着手,也就无所谓既遂未遂问题了。

  (作者单位:江苏省南通市崇川区人民法院)